2026年2月12日，農民日報微信公眾號發(fā)表《專訪中央一號文件起草組成員⑤丨進一步深化農村改革》一文。文章開宗明義：“改革是鄉(xiāng)村全面振興的重要法寶”，并坦言進一步深化農村改革，“要啃的都是‘最難啃的硬骨頭’”。今年中央一號文件提出“以改革創(chuàng)新為根本動力”，圍繞關鍵領域對深化農村改革作出部署。文件起草組成員重點介紹了2026年的三項改革任務：全面開展土地延包整省試點、切實規(guī)范承包地經營權流轉、規(guī)范有序盤活利用農村各類資源。
筆者通讀全文，坦率地說，怎么也感受不到一號文件是在啃"最難啃的硬骨頭"，更感受不到改革措施已拉滿、改革意志堅如磐石。這三項農村改革重點任務中，真正稱得上"最難啃的硬骨頭"的仍然是"三塊地"改革——盡管從2013年11月黨的十八屆三中全會提出開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革至今已推進了十多年，文件中卻看不出如何來啃這塊"硬骨頭"。至于前兩項重要任務，怎么看也夠不上"最難啃"的級別。因篇幅有限，筆者只就"全面開展土地延包整省試點"這一項，不揣冒昧談些多年來在基層調研的觀察和思考。
一、認知錯位：政策預設與農民意愿的“兩張皮”
文件起草組成員表示，今年將全面開展第二輪土地承包到期后再延長三十年整省試點，嚴格落實“大穩(wěn)定、小調整”，確保絕大多數農戶原有承包地保持穩(wěn)定。土地延包，真的稱得上是今年改革的“重點任務”嗎？
近年來，不少官員學者將土地延包視為當前農村工作的重大任務。日前有青年學者撰文《讀2026年一號文件 | 我勸天公重抖擻》，批評文件在土地延包上存在“懶政”，并忽略了對《農村集體經濟組織法》的關注，認為這關系到農村基本政制安排。這種觀點在學界頗具代表性。
然而，這些呼聲在學界和輿論場中頗具聲勢，卻未必真正貼合鄉(xiāng)土中國的復雜肌理。坦率地說，那些看重土地延包工作的官員和學者，恐怕未必深諳改革開放四十多年來農村土地承包的真實演進邏輯——那是一條政策文本與基層實踐長期并行、甚至時有背離的復雜軌跡。
主流觀點認為，農民擔憂土地承包關系不穩(wěn)，需要給農民吃“定心丸”。這一判斷傳導至高層，便形成了一系列以“長久不變”、“生不增死不減”為核心的穩(wěn)定土地承包關系政策。但根據筆者大半輩子與農民打交道經驗，這一判斷與農村現(xiàn)實存在顯著偏差。
事實上，農民對黨的農村土地政策抱有高度信任，并不擔心政策會朝令夕改。承包地產權在他們心中早已清晰，土地流轉不僅基本沒有阻力，甚至可以說正因如此而順暢無阻。如果農民對現(xiàn)行土地承包關系有什么期盼，恰恰不是僵化的“不變”，而是希望在堅持家庭經營基本制度的前提下，允許根據人口增減等實際情況進行適度調整。
正是基于這種內生需求，改革開放40多年來，相當一部分地區(qū)的農民群眾并沒有對中央的制度安排亦步亦趨，而是大膽創(chuàng)造了適合當地實際的具體模式——“三五年一小調，五八年一大調”。這種內生的村莊秩序符合絕大多數農民的公平觀念，長期以來相安無事。于是，現(xiàn)實中便出現(xiàn)了涇渭分明的“兩條線”：政策高喊“長久不變”，農村基層則在不斷“動態(tài)調整”。政策歸政策，農民該怎么干還是怎么干。
二、歷史教訓：土地確權留下的“新痛”
如果僅僅是政策與現(xiàn)實脫節(jié)，尚不足以引發(fā)嚴重的治理危機。真正的風險在于，當脫離實際的政策借由現(xiàn)代技術手段強行落地時，往往會將原本潛伏的矛盾“精準”放大，不僅造成巨大的資源浪費，更會撕裂基層秩序，引發(fā)新的動蕩。
始于2015年的“土地確權”便是一個深刻的教訓。這項工作歷時五年，覆蓋全國兩千多個縣，涉及2億農戶與15億畝耕地。各地普遍采用實測法與航測法相結合，引入衛(wèi)星遙感等高科技手段精準測繪，據測算總投入高達千億之巨。
2015年至2016年，筆者在江西省宜黃縣政協(xié)工作期間，曾隨調研組對全縣土地確權工作進行深入調研。調研結果令人咋舌：這項被寄予厚望的工作，在基層被群眾戲稱為“吃飽了撐的”、“換湯不換藥”。更有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直言：“土地確權政策是錯誤的，極可能重蹈過去林改的覆轍�！�
為何基層反彈如此之大？因為土地確權打破了農村幾十年來通過博弈形成的相對穩(wěn)定、體現(xiàn)內部公平的土地承包格局。為了確權，大量隱性矛盾被迫顯性化，同時因禁止重新分地，新舊矛盾疊加卻無法解決。例如，受歷史習慣影響，宜黃縣耕地曾按產量折算面積（如差地兩畝算一畝），確權中采用衛(wèi)星遙感等高科技手段實測后，全縣憑空多出近七萬畝耕地，如何分配這些多出來的面積，成了基層干部棘手的難題。這不禁讓人聯(lián)想：根據2023年度全國國土變更調查結果，全國耕地面積19.29億畝，增加1120.4萬畝，這其中有多少是源于類似的“技術性增量”？
更值得關注的是，土地確權的政策初衷是推動流轉，結果卻可能背道而馳。確權強化了農民“認地私有”的觀念，反而阻礙了流轉。對此，學界也有質疑。以賀雪峰為代表的多位“華中鄉(xiāng)土派”學者發(fā)文提出質疑。胡靖教授直言：“我認為這是向私有化過渡的一個動向�！毙煜榕R教授則一針見血地指出：“(土地確權)背景是學者有這個主張……說白一點就是想搞土地私有化……有的官員接受了，換了‘土地承包經營權長期不變’這一說法，這其實就是偷換了私有化的概念�！�
那次調研后，筆者將調研成果整理成文，題為《一位基層干部的吶喊：土地確權，中國農村的新痛！》，先后發(fā)表于經濟日報《市縣領導參閱》和湖北省社科院《三農中國》刊物，隨后在網絡廣泛傳播，引起較大反響。江西省委農工部對此高度重視，專門派出副部長率隊赴宜黃，就文章反映的問題進行專題調研。
三、宜黃樣本：四十年土地承包的基層實踐
筆者1981年參加工作，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作二十余年，后調入縣直部門仍從事三農相關工作，親歷了改革開放以來農村改革的每一次落地。宜黃縣是贛東典型的山區(qū)農業(yè)縣，全縣耕地27.2萬畝，農業(yè)人口17萬，分布于139個村、1101個村小組。正是這片土地的微觀實踐，讓我對“土地延包”政策有了不同于文本的思考。
1982年分田到戶后，中央相繼提出“15年不變”“增人不增地、減人不減地”、30年延包，并最終以《農村土地承包法》固化承包關系。但在宜黃縣，政策的剛性并未完全取代村社的內生秩序。從分田至今，全縣超過80%的村小組都進行過自發(fā)性的土地調整，即所謂的“三五年一小調，五八年一大調”。以桃陂鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)65個村小組中，1982年以來進行過土地調整的有49個，從未調整的僅6個；即便在2002年《農村土地承包法》頒布后，仍有35個村小組堅持按人口變化動態(tài)調地。
為什么農民寧愿“違規(guī)”也要調地？因為這關乎最樸素的公平。農村婚喪嫁娶、生老病死帶來的人口變動是常態(tài)，若承包地“死不減、生不增”，必然導致人地不均、矛盾累積。
更值得深思的是調地與不調地的治理效果對比。凡是實行“大穩(wěn)定、小調整”的村組，耕地保護完好，侵占良田建房、私下賣地現(xiàn)象極少，水利等公共事務順暢推進。土地被征用時，補償款歸集體所有、由全體成員平均分配，之后再重新調整土地——這種模式既體現(xiàn)了土地集體所有的本質，又讓級差地租帶來的收益惠及全體村民，符合大多數人的公平觀念。
反觀那些從未調地的村組，尤其是在城郊，情況截然不同：村民在承包地上大建“小產權房”、私自變賣土地的現(xiàn)象屢禁不止；土地被征用或收購后，補償收益全歸承包戶獨占。須知分田到戶時，好田壞田全靠抓鬮憑運氣，由此產生的級差收益理應由集體共享，讓個別承包戶獨占全部收益，既侵犯了其他集體成員的權益，也虛置了土地集體所有權。
這一對比揭示了一個關鍵邏輯：當集體保留適度的調整權，土地就承載著保障功能和公共屬性，農民對土地的態(tài)度是珍惜的、長遠的；當土地被“固化”到戶、集體失去調節(jié)能力，土地便從“生存保障”異化為“私有資產”，短期逐利行為隨之泛濫。所謂“穩(wěn)定承包權”，若走向極端，反而可能動搖集體所有制的基礎，瓦解村莊內部的公平與自治。
結語
始于2015年的土地確權，歷時五年、耗資千億，初衷是明晰產權、推動流轉，但這一目標并未達成，甚至走向了反面：確權固化了農民“認地私有”的觀念，致使土地流轉非但未提速，反而受阻。如今新一輪土地延包整省試點被列為改革重點，若依舊沿襲“一刀切”的行政邏輯，重蹈確權覆轍，基層恐怕經不起再一次“折騰”。果真如此，與其亂作為，倒不如“不作為”，認認真真走一次形式，或許反而是最好的結果。
農村改革的復雜性在于，中國之大，村村不同。試圖用一部法律、一項政策整齊劃一地切割九億農民的鄉(xiāng)土現(xiàn)實，既不現(xiàn)實，也與《村民委員會組織法》賦予基層的自治精神相悖。農民用腳投票形成的自發(fā)秩序，才是中國農情最真實的底色。制度的完善，應當是對這一底色的尊重與規(guī)范，而非替代。更值得關注的是，當前農村改革正陷入一種“上冷下熱、上緩下急”的錯位：上層對深層矛盾的觸及偏于謹慎、改革節(jié)奏偏緩，基層對突破束縛的需求卻日益熱切、行動更為急迫——這種“溫差”與“時差”，讓許多真問題在等待中積重難返。
深化農村改革要啃的“最難啃的硬骨頭”，從來不是延包本身，而是那些制約農村發(fā)展、農民急難愁盼的制度性障礙：比如“三塊地”改革的深水區(qū)，比如如何解決長期以來三農投入低效甚至無效的問題，比如如何解決農民群眾在鄉(xiāng)村振興中主體地位缺失的問題，比如老一代農民犧牲巨大、養(yǎng)老金卻僅有城里人零頭的不公問題，比如拿出切實措施解決“一斤谷不如一斤水”的困境，比如如何賦予農民更多自治權及對鄉(xiāng)村權力運行的監(jiān)督權……改革一切不適應生產力發(fā)展的生產關系和不適應經濟基礎的上層建筑。
改革需要頂層設計，更需要基層的“小崗村精神”——那種敢于突破、用實踐回答問題的勇氣。正如一位駐村第一書記所言：“農村又到了需要制度革新的時候了，需要有人像當年小崗村那樣，大膽走出一步。”
希望基層的聲音，能上達天聽。
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