限于篇幅，在此我僅圍繞鄉(xiāng)村征地過程中的一個上訪案例來討論基層信訪治理近年來強(qiáng)調(diào)規(guī)范化的權(quán)利主導(dǎo)的制度改革在應(yīng)對底層抗?fàn)帟r所面臨的尷尬。隨后我將結(jié)合案例分析給出我的一些初步建議。
在 進(jìn)入田野之前，我對征地的印象基本停留在腐敗的政府和鄉(xiāng)村干部奪走了農(nóng)民的土地、失地農(nóng)民的憤怒抗?fàn)幍葓?bào)紙報(bào)到的情節(jié)上。當(dāng)我進(jìn)入鄉(xiāng)村之后，我發(fā)現(xiàn)問題比 我看到的遠(yuǎn)為復(fù)雜。當(dāng)然，這種復(fù)雜性并不否認(rèn)一種先在的不平等的分配結(jié)構(gòu)存在和農(nóng)民普遍存在的怨氣。事實(shí)上，這些問題是我們理解征地引發(fā)的抗?fàn)幍囊粋�十分 重要的背景。但如果我們僅僅停留在這種宏觀的一步到位的分析中，從上述現(xiàn)象直接得出總體性的基于公共參與和權(quán)利保障的制度設(shè)計(jì)，那么我們就會丟失中間過程 里太多的豐富性，而這些恰恰是法學(xué)和社會學(xué)需要共同關(guān)注的問題。
就 村莊中的征地引發(fā)的上訪而言，我發(fā)現(xiàn)一個有別于日常報(bào)紙報(bào)到的現(xiàn)象，即相當(dāng)一部分上訪并不是針對地方政府和基層官員的貪腐，而是以基層政府和官員為訴求對 象以解決村民間糾紛的上訪。當(dāng)然，針對基層官員尤其是村干部在征地中的腐敗問題，仍然在我搜集的案例中占到了三分之一多的比例。但是，如果我們不僅僅統(tǒng)計(jì) 在信訪局看到的案卷，而是將日常生活中隨機(jī)發(fā)生并隨機(jī)因村民的要求而由基層干部解決的上訪也計(jì)算在內(nèi)的話，這種以基層官員為訴求對象而解決村民間因征地而 引發(fā)的糾紛的上訪幾乎占到了征地上訪總量里的一大半。但因?yàn)檫@類的上訪缺少新聞點(diǎn)過于平淡，而長期被媒體和學(xué)界所忽視，但實(shí)際上這類上訪同樣有著很強(qiáng)的故 事性和學(xué)術(shù)價(jià)值。下面就讓我們進(jìn)入這樣一個具體的案例。
這是我陪同縣領(lǐng)導(dǎo)接訪時遇到的案例。案例的主人公是A村的7戶村民代表，因?yàn)榕c村小組就征地款的分配問題無法達(dá)成一致而到縣信訪局上訪。在領(lǐng)導(dǎo)接訪之后，我又私下同7戶村民代表進(jìn)行了訪談。在隨后的幾天我走訪了村民代表所在的村，并同村支書、村主任進(jìn)行了訪談，同時還與該上訪所針對的包括前任村組長、現(xiàn)任村組長、村組會計(jì)、村組其他代表一共6人進(jìn)行了約談。之后我又同上訪的7戶村民代表中最主要的2戶進(jìn)行了幾次回訪以了解一些需要進(jìn)一步確認(rèn)的細(xì)節(jié)。我還對該村所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管信訪工作的副鄉(xiāng)長以及縣信訪局對該上訪有所了解的工作人員做了訪談。此外，我還在縣信訪局閱讀了該上訪案件及其相關(guān)案件所涉及的上訪材料。
通過上述過程，我基本了解了這一上訪案件的情況。案件的核心是7戶村民代表（甲方）和村組干部（乙方）就7戶村民代表的孩子是否有資格參與村組征地款分配產(chǎn)生的分歧。作為甲方的7戶村民的孩子在98年最后一次土地調(diào)整之前已經(jīng)出生，繳納了計(jì)劃生育超生罰款（7戶均有二胎或三胎的超生），并有收據(jù)為證。按照當(dāng)時全省的統(tǒng)一規(guī)定，這些二胎或者三胎超生的孩子都沒有達(dá)到可以交罰款并且分配土地的年齡。當(dāng)時全省的規(guī)定是二胎超生滿7歲，三胎超生滿14歲的孩子方有資格在繳納罰款后參與土地分配。我們不妨將省里的這一規(guī)定看作是“正式規(guī)則”。這一政策出臺的背景是當(dāng)時正處在狠抓計(jì)劃生育的敏感時期，然而這一做法明顯脫離了地方的實(shí)際情況。一個明擺的現(xiàn)實(shí)是，孩子已經(jīng)生出來了，98年又是一次承諾了土地承包30年不變的土地調(diào)整。所以，如果不給這些超生但沒有夠上年齡的孩子分地，“你讓他們這30年 吃啥？”因此，地方上從縣里開始對于這些省里的“正式規(guī)則”做了“變通”處理。縣里的處理也是很策略的，為了避免承擔(dān)責(zé)任，縣里將這種變通的權(quán)力下放給了 各個鄉(xiāng)，鄉(xiāng)里下放給各個村，而村里往往又下放給了各個組。這里還有一個背景，那就是當(dāng)時“地不主貴。”農(nóng)民這個說法的意思是當(dāng)時農(nóng)業(yè)稅較高而土地收入較 少，所以大家不太愿意種地，對土地沒有特別上心。但話雖這么說，真要是對那些超生的孩子一點(diǎn)都不給地在很多村組都是說不過去的。不過“地不主貴”也是縣里 對政策執(zhí)行的比較寬松，將更多權(quán)力下放給村組的原因。按當(dāng)時一位副鄉(xiāng)長的話，88年那次調(diào)地是比這次（98年）執(zhí)行的嚴(yán)格的。這次（98年）執(zhí)行的更民主了，將很多權(quán)力下放給了村組，雖然也避免了一些問題，但也出了不少亂子。
“變 通”當(dāng)然不僅僅可以做好事，它也意味著可能存在的以權(quán)謀私和腐敗，但沒有這種變通又是萬萬不行的。這是當(dāng)時村莊（乃至當(dāng)下村莊甚至整個轉(zhuǎn)型中國社會）一個 非�，F(xiàn)實(shí)的制度環(huán)境，即正式規(guī)則、非正式規(guī)則，乃至潛規(guī)則（潛規(guī)則在此特指非正式規(guī)則被用來謀取正式規(guī)則之外的利益時的規(guī)則[48]）并存的多元制度環(huán)境。問題也正是出在這里。7戶村民代表中的張大姐的父親當(dāng)時是村組長，而這7戶代表基本上和張大姐屬于同一個門子，[49]或 者平時走動較多，處的較好的。而我訪談的乙方則與張家這一門子比較疏遠(yuǎn)。因?yàn)閺埣耶?dāng)時在村莊中掌權(quán)且人數(shù)較多，而且張家這一門又有較多的超生孩子，所以在 “變通”的時候，張家這一門是作了工作的，最后的結(jié)果是這個組里同意超生的孩子無論年齡是否符合二胎和三胎的規(guī)定，只要交了罰款就可以分地。當(dāng)然這個決
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