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村級組織的農(nóng)地調(diào)整實(shí)踐

——對成都市ZQ村[①]城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過程的考察

張世勇

   摘要:在村莊層面，城鄉(xiāng)建設(shè)用地項(xiàng)目的實(shí)施，是村級組織通過對本村內(nèi)農(nóng)地調(diào)整的動員和組織，爭取城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中國家對農(nóng)村的資源輸入，實(shí)現(xiàn)村莊經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程。這正是村級組織所代表的農(nóng)地集體所有權(quán)主體行使農(nóng)地調(diào)控權(quán)的過程，是村級組織的農(nóng)地調(diào)控權(quán)與村民自治制度聯(lián)動結(jié)果。村級組織的農(nóng)地調(diào)控權(quán)，不僅是村莊治權(quán)的有機(jī)構(gòu)成部分，而且是村級組織豐富其治理資源、增強(qiáng)其治理能力及實(shí)現(xiàn)村莊發(fā)展的有力杠桿。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目；農(nóng)地調(diào)整；村級組織；農(nóng)地調(diào)控權(quán)；村莊治權(quán)

一、引論

近年來，成都市作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的試點(diǎn)地區(qū)，通過一批項(xiàng)目的實(shí)施，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展方面取得了明顯成效。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目是在保護(hù)耕地的前提下，要求農(nóng)村建設(shè)用地的減少與城市建設(shè)用地的增加掛鉤，將農(nóng)地中拆舊區(qū)整理出的新增土地面積，扣除建新區(qū)用地面積后，結(jié)余出建設(shè)用地指標(biāo)，通過在土地市場上的指標(biāo)交易，換取拆舊區(qū)的土地整理、復(fù)墾和建新區(qū)農(nóng)民新居及相應(yīng)配套設(shè)施的建設(shè)資金。正如有論者所認(rèn)為的，成都市以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主要政策手段，通過“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，讓農(nóng)村和農(nóng)民可以獲得與城市均等的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)。其實(shí)質(zhì)是農(nóng)民通過“以地?fù)Q房“的形式實(shí)現(xiàn)集中居住，以減少宅基地面積、部分庭院經(jīng)濟(jì)和放棄業(yè)已習(xí)慣的生活方式為代價，換取居住環(huán)境、房屋質(zhì)量和生活基礎(chǔ)設(shè)施的改善。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施以行政村為單位，村莊的聚落形態(tài)、土地布局和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)耕作半徑將被徹底改變，主要包括拆舊區(qū)、建新（建設(shè)新的農(nóng)民居住小區(qū)）和增指標(biāo)等工作環(huán)節(jié)，其中拆舊區(qū)和建新區(qū)要進(jìn)行耕轉(zhuǎn)建、建轉(zhuǎn)耕和土地流轉(zhuǎn)等農(nóng)地調(diào)整工作。這不僅涉及到土地整理潛力評價、新區(qū)建設(shè)、復(fù)墾土地整治等技術(shù)方面的工作，同時還是土地權(quán)屬和用途改變的農(nóng)地調(diào)整過程。[1]這也就是說，只有在村級組織的動員和組織下這些農(nóng)地調(diào)整工作能夠順利進(jìn)行，才能夠獲得改變村莊面貌的資金。

村級組織對農(nóng)地調(diào)整進(jìn)行組織和動員，正是其行使農(nóng)地調(diào)控權(quán)的過程。村級組織的農(nóng)地調(diào)控權(quán)主要包括：調(diào)解村內(nèi)地界糾紛、調(diào)整承包地、管理承包權(quán)流轉(zhuǎn)、分配宅基地、改變農(nóng)地用途等內(nèi)容，[2]這是土地集體所有制下，村莊集體治權(quán)的重要組成部分，是村莊公共品有效供給的有力保障。[3]可以說，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的順利實(shí)施，是以村級組織的農(nóng)地調(diào)控權(quán)為基礎(chǔ)的，實(shí)質(zhì)上是村莊治權(quán)的運(yùn)行和村級治理的實(shí)踐過程。村級組織的農(nóng)地調(diào)控權(quán)建立在怎樣的合法性基礎(chǔ)之上？城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目在行政村范圍內(nèi)能夠順利實(shí)施展現(xiàn)了村級組織怎樣的農(nóng)地調(diào)控權(quán)實(shí)踐，對村級治理將產(chǎn)生何種影響？本文以成都市ZQ村城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過程中的農(nóng)地調(diào)整為例試圖說明以上問題。

二、ZQ村城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目概況[②]

川西林盤的村莊聚落形態(tài)是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目得以實(shí)施的客觀條件。項(xiàng)目實(shí)施之前,ZQ村是典型的川西林盤散居村莊。村民以林盤（俗稱院子）為基本聚落，若干個林盤組成村民小組，林盤內(nèi)民居和周邊的喬木、竹林、河流及外圍耕地等自然環(huán)境有機(jī)結(jié)合，構(gòu)成了林、水、宅、田的復(fù)合型鄉(xiāng)村生態(tài)聚落。其最大的缺點(diǎn)是土地的有效利用率較低，通過集中居住不僅可以節(jié)約出大量集體建設(shè)用地，也有利于耕地的連片集中。

2008年，ZQ村城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目經(jīng)四川省國土資源廳批準(zhǔn)立項(xiàng)實(shí)施，2009年新居民小區(qū)建成并完成居民搬遷和老宅院的復(fù)耕整理工作。該項(xiàng)目總投資約0.8億元，按城鎮(zhèn)建新區(qū)使用208.68畝計算，取得該指標(biāo)的平均成本約為38.3萬元/畝。項(xiàng)目涉及ZQ村所轄9個村民小組，469戶，1561人。在ZQ村兩委有力的動員和組織下，拆舊區(qū)參與項(xiàng)目的農(nóng)戶達(dá)到了100%。實(shí)施前全村約80個大小院落，總面積約440.8畝。項(xiàng)目中復(fù)墾建設(shè)用地約366.9畝，新增耕地366.9畝，使用掛鉤指標(biāo)356.7畝，新增有效耕地10.2畝。建設(shè)建筑面積約9.1萬平方米的ZQ農(nóng)民集中居住區(qū)（其中統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建約1.4萬平方米，劃地自建約7.5平方米，并配套公建配套用房、幼兒園等約0.2萬平方米），用地面積約163.9畝，可安置農(nóng)戶469戶、1561人，其用地面積較實(shí)施前節(jié)約366.9畝。項(xiàng)目拆舊區(qū)原址保留了8個院落共61.2畝土地，作為村級組織的留用建設(shè)用地。

ZQ村在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施中，引入民主決策機(jī)制，充分尊重農(nóng)戶意愿，積極引導(dǎo)民自愿參與。村級組織通過發(fā)放意愿調(diào)查表，召開村、組動員會，廣泛收集群眾意見；公示補(bǔ)貼政策和集中居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計方案，把政策交給群眾，使群眾自愿參與進(jìn)來。在項(xiàng)目實(shí)施過程中每一個關(guān)鍵步驟，比如新型社區(qū)戶型選擇，新社區(qū)建設(shè)監(jiān)理，拆舊區(qū)宅基地復(fù)墾后的土地調(diào)整和重新分配等都由以村民議事會為主的民主議事機(jī)構(gòu)參與方案制定和最終決策。

三、村級組織在項(xiàng)目實(shí)施過程行使農(nóng)地調(diào)控權(quán)的必要性

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目在村莊的實(shí)施，關(guān)系到拆舊復(fù)墾、新建安置點(diǎn)等土地調(diào)整和再分配環(huán)節(jié)，農(nóng)地調(diào)整貫穿了項(xiàng)目實(shí)施的始終。要在行政村范圍內(nèi)將散居的林盤聚落變?yōu)榧�居的新型社區(qū)，不僅要改變村莊內(nèi)建設(shè)用地和耕地布局，部分土地的用途也將發(fā)生改變，同時還將改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕作半徑。為了達(dá)土地適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化目標(biāo)，項(xiàng)目實(shí)施后要進(jìn)行規(guī)�；�的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。這意味著要在項(xiàng)目實(shí)施過程中和項(xiàng)目實(shí)施之前在全村范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)地權(quán)屬調(diào)整和耕地與建設(shè)用地之間的用途轉(zhuǎn)換。

要在全村范圍內(nèi)進(jìn)行土地調(diào)整必將涉及到村集體、農(nóng)戶、村民小組等多方利益主體的土地權(quán)屬關(guān)系。村莊范圍的土地權(quán)屬關(guān)系向來是有歷史延續(xù)性的，每一次土地調(diào)整都涉及到既往的土地權(quán)屬狀況。因此，要能夠順利的進(jìn)行土地調(diào)整，還要處理好既往的土地權(quán)屬問題。項(xiàng)目實(shí)施之后要實(shí)現(xiàn)規(guī)�；�的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，這必須以村莊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)戶家庭的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)為條件。如何在遵循相關(guān)法律和政策的前提下，又合乎村規(guī)民約和農(nóng)戶的家庭經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上進(jìn)行土地調(diào)整成為村級組織在項(xiàng)目實(shí)施過程中的主要工作，這也是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目能夠在村莊層面上成功實(shí)施的關(guān)鍵。下面我們來看與項(xiàng)目有關(guān)的土地調(diào)整、土地權(quán)屬關(guān)系狀況和土地流轉(zhuǎn)，以村級組織在項(xiàng)目實(shí)施過程中行使農(nóng)地調(diào)控權(quán)的必要性。

1.項(xiàng)目實(shí)施之前的土地調(diào)整和土地權(quán)屬不清。

分田到戶之后，ZQ村的土地調(diào)整主要為四種情況：一是村民小組內(nèi)常規(guī)性的土地小調(diào)整；二是為了耕地連片和耕做方便，農(nóng)戶之間進(jìn)行的土地調(diào)換；三是村民因新建住宅需要耕轉(zhuǎn)建過程中發(fā)生的土地調(diào)整。以上三個方面的土地調(diào)整，都不同程度上造成了土地權(quán)屬不清，為項(xiàng)目實(shí)施之后的確權(quán)確地和土地重新分配設(shè)置了障礙。第四種情況是因公益事業(yè)需要而進(jìn)行的村民小組之間乃至全村范圍內(nèi)的土地調(diào)整，這種土地調(diào)整體現(xiàn)了村級組織行使農(nóng)地調(diào)整對增加村莊公益的好處。

分田到戶后，ZQ村每個村民小組堅(jiān)持定期進(jìn)行小組內(nèi)根據(jù)農(nóng)戶人口增減而進(jìn)行的土地小調(diào)整。這也是村民小組長的主要職責(zé)之一。國家政策土地二輪承包之后原則上不能進(jìn)行土地小調(diào)整，但在ZQ村，小組內(nèi)部的土地調(diào)整作為一種地方性的規(guī)范一直堅(jiān)持了下來。這種做法一方面體現(xiàn)了以分得土地為標(biāo)志的村莊成員權(quán)取得，另一方面體現(xiàn)了土地均分的公平原則。村民小組內(nèi)部土地調(diào)整的具體做法是，婚入人口和新生兒先按時間先進(jìn)行排隊(duì)，等有人口減少時，可按照排隊(duì)順序分得土地。調(diào)整的周期為1年、3年或5年，大多數(shù)村民小組都是3年一次調(diào)整。在這個過程中形成的一些“人情田”[③]和“蔭田”[④]，造成了小組內(nèi)人均耕地占有不平衡和在冊登記面積與實(shí)際占有面積不符。

因村民新建、擴(kuò)建住宅需要耕轉(zhuǎn)建，這個過程中也會發(fā)生土地調(diào)整。一般來說，批準(zhǔn)宅基地要占用耕地，國家制定了相應(yīng)的批復(fù)程序。但是，因國土管理不到位等各種原因，一些村民直接在宅院相鄰的自留地上新建、擴(kuò)建房屋，未履行宅基地批復(fù)的有關(guān)程序，造成了在冊登記宅基地面積與實(shí)際占有宅基地面積不相符的現(xiàn)實(shí)，或者一些土地在冊登記是耕地，而現(xiàn)實(shí)中卻是建設(shè)用地。因持續(xù)的新增宅基地需求，能夠耕轉(zhuǎn)建的土地有限或者位置不合適，農(nóng)戶之間先進(jìn)行耕地置換，需要建房的農(nóng)戶在合適的地方建房，這個過程中往往發(fā)生不等面積的土地調(diào)換。從而造成了土地性質(zhì)難以界定和在冊登記面積與實(shí)際占有面積不相符的情況。分田到戶時，基于公平原則，同一小組內(nèi)農(nóng)戶分得的耕地因等級差別散布在多個地塊上，形成“插花田”。為了耕作方便，形成耕地連片，農(nóng)戶之間自發(fā)的進(jìn)行承包地置換，這其中也有可能是不對等面積置換，這也造成了在冊登記的耕地面積與實(shí)際耕種的面積不相符。

川西林盤聚落形態(tài)中的宅基地和耕地接壤現(xiàn)實(shí)，不僅造成了宅基地和耕地性質(zhì)難以界定，也造成了土地的權(quán)屬不清。散居村莊的地理特性決定了很難界定一些土地的所有權(quán)歸屬。大多數(shù)川西林盤（院子）都居住著一個以上的農(nóng)戶，每家院子圍墻之外的道路屬于共居一個院子的多個農(nóng)戶或部分農(nóng)戶所有，如果不進(jìn)行確權(quán)確地或者土地調(diào)整，就沒有必要清楚的界定所有權(quán)歸屬，也不會產(chǎn)生糾紛。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施之前，村民的宅基地面積大小不一，大的有2畝多，小的在一畝之內(nèi)。形成這種狀況主要基于兩方面的原因：一是解放之前有些農(nóng)戶的宅基地面積就比較大，代代相傳，造成了較大的宅基地面積，二是如上所述，因人民公社時期的自留地基本上都與農(nóng)戶住宅院落緊鄰，有些自留地被辟為墳地，因?yàn)榉课莘�建院舍改造，未�?jīng)村委會的批準(zhǔn)將自留地和承包地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的現(xiàn)象也多有發(fā)生，這不僅造成了宅基地面積較大，同時也造成了土地性質(zhì)難以界定。

因村公共事業(yè)而進(jìn)行全村范圍內(nèi)的土地調(diào)整，實(shí)施主體是村級組織，體現(xiàn)了村級組織進(jìn)行一定范圍內(nèi)土地調(diào)整是有利于村莊公益的。取消農(nóng)業(yè)稅前幾年，稅費(fèi)收取越來越困難，為了較為順利的完成稅費(fèi)收繳任務(wù)，ZQ村兩委考慮從每個人的承包田中抽出3分地流轉(zhuǎn)給村集體，由村集體經(jīng)營或者流轉(zhuǎn)給種田大戶經(jīng)營，用所得的租金來繳納稅費(fèi)。經(jīng)過一番宣傳和動員，只有兩個村民組實(shí)現(xiàn)了土地集中。雖然只流轉(zhuǎn)了兩個村民組的部分土地，ZQ村兩委從中看到了土地集中的好處。即在村集體和村民小組皆無機(jī)動耕地的情況下，村集體掌握一部分耕地，為全村范圍內(nèi)進(jìn)行土地調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了可能。這不僅為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目完成之后ZQ村進(jìn)行全村的耕地集中流轉(zhuǎn)積累了經(jīng)驗(yàn)，也為項(xiàng)目的順利進(jìn)行提供了條件。這兩個村民組調(diào)整出來的土地，在項(xiàng)目實(shí)施過程中作為新居民小區(qū)的建設(shè)用地，土地租金由項(xiàng)目的出資單位經(jīng)村委會付給農(nóng)戶。

按照相關(guān)政策要求，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施，必須在明晰土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行大范圍的土地調(diào)整，上述土地權(quán)屬不清、占有不平衡和土地性質(zhì)難以界定的現(xiàn)實(shí)，給項(xiàng)目實(shí)施過程中的土地確權(quán)或者調(diào)整分配留下了隱患。值得注意的是這樣的土地調(diào)整主要是在小范圍內(nèi)或者農(nóng)戶個體之間的土地調(diào)整，而村級組織主導(dǎo)的全村范圍的土地調(diào)整是有利于村莊公益的。

2.項(xiàng)目實(shí)施前后的土地流轉(zhuǎn)

ZQ村雖然是成都市的遠(yuǎn)郊農(nóng)村，但在項(xiàng)目實(shí)施之前，村域內(nèi)就有多家小企業(yè)，提供了一些非農(nóng)收入機(jī)會。ZQ村地理位置上屬于成都市“上風(fēng)上水”，基于環(huán)境保護(hù)的考慮，不適宜規(guī)劃工業(yè)區(qū)，著力打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園是ZQ村實(shí)現(xiàn)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集中的舉措之一。一方面是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的政策導(dǎo)向，一方面是鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展提供的非農(nóng)就業(yè)空間，兩者共同促成了農(nóng)戶將相當(dāng)一部分土地流轉(zhuǎn)給從事花卉、苗木、蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物種植的業(yè)主。據(jù)統(tǒng)計，項(xiàng)目實(shí)施之前，ZQ村有60%的耕地由農(nóng)戶自主經(jīng)營，40%耕地流轉(zhuǎn)經(jīng)營。[⑤]

ZQ村的耕地流轉(zhuǎn)主要有兩種形式。一種是農(nóng)戶直接和業(yè)主簽訂流轉(zhuǎn)合同，一種是村民小組長作為中介人簽訂流轉(zhuǎn)合同。為了租得連片土地并減少交易成本，業(yè)主一般會通過村民小組長牽線搭橋，動員和組織本村民小組的內(nèi)的農(nóng)戶將連片的土地集中流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)合同蓋有村民小組長的公章，村民小組長就成為集體經(jīng)濟(jì)組織的代表，有準(zhǔn)“法人”的資格。項(xiàng)目實(shí)施之前，大部分流轉(zhuǎn)的土地是以村民小組長為中介的。其中的原因在于：大部分業(yè)主都想租得50畝左右甚至更大面積的耕地，且希望有較長的租賃期限，有村民小組長做中介，可以降低談判成本和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的交易費(fèi)用，村外業(yè)主不僅容易租賃到連片的大面積土地，且提供了組織擔(dān)保。

3.項(xiàng)目實(shí)施之后的土地調(diào)整

參與項(xiàng)目的農(nóng)戶入住新小區(qū)之后，到了最為關(guān)鍵的土地調(diào)整環(huán)節(jié)。[⑥]主要涉及到兩個方面的土地調(diào)整，一是拆舊區(qū)復(fù)墾宅基的分配問題，二是耕地的調(diào)整問題。這兩個方面都涉及到既往的土地權(quán)屬關(guān)系和土地經(jīng)營占有狀況。

如上所述，項(xiàng)目實(shí)施之前存在著諸多土地占有不平衡如果按照原有的宅基地占有面積將復(fù)墾后的宅基地分配給原農(nóng)戶，雖然遵守了項(xiàng)目實(shí)施之前的承諾，但也意味著失去了恢復(fù)宅基地占有平衡的機(jī)會，這顯然有悖于村莊社會的公平情理。拆舊區(qū)院場的土地本來就存在著因各種原因而造成的權(quán)屬不清問題，如果按照原來承諾分配給原農(nóng)戶，必然引發(fā)多種矛盾，同時也會造成更多的“插花田”，不利于規(guī)模經(jīng)營，違背項(xiàng)目實(shí)施的初衷。[⑦]村民搬遷進(jìn)新小區(qū)之后，原來比較適宜的耕作半徑格局被打破，如果仍然堅(jiān)持原有的承包地分配格局，勢必引發(fā)一些住進(jìn)小區(qū)后耕作半徑拉長的村民組的不滿。基于以上各種原因，由ZQ村兩委提議，經(jīng)村民議事會討論通過，復(fù)墾的新增耕地和原有的承包地總和面積按照全村所有人口平均分配。具體措施如下：

1、進(jìn)入新型社區(qū)的村民統(tǒng)一對社區(qū)房屋進(jìn)行確權(quán)，對原有舊房屋按拆遷協(xié)議自行拆除。

2、對原已搬入中心村居住的農(nóng)戶，對其現(xiàn)有房屋進(jìn)行確權(quán)。

3、全村所有宅基地等集體建設(shè)用地由村集體進(jìn)行使用權(quán)屬調(diào)整，村民按戶籍登記享受均等的宅基地使用權(quán)，其余集體建設(shè)用地由村統(tǒng)一經(jīng)營，收益進(jìn)行統(tǒng)一分配。

4、承包地、自留地本著依法、有償、自愿的原則，集中到ZQ村農(nóng)業(yè)股份合作社統(tǒng)一經(jīng)營管理，按照保底分紅方式進(jìn)行效益分配。

如此以來，即避免了諸多矛盾和糾紛，又符合ZQ村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的初衷。因?yàn)楣べY性收入和農(nóng)業(yè)收入的比較收益差距，以上決議符合大部分農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的變化趨勢，同時也適應(yīng)了集中居住之后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)耕作半徑拉長農(nóng)戶不易從事農(nóng)田勞作的現(xiàn)實(shí)困境。

按照成都市進(jìn)一步落實(shí)土地二輪承包政策的要求，在確權(quán)確地時要同時貫徹“生不添、死不減”的政策。ZQ村以2010年4月20日為限，確定了享有土地承包權(quán)的人口，每人確權(quán)耕地1.0374畝。人均的這些土地全部流轉(zhuǎn)給ZQ村農(nóng)業(yè)股份合作社，按照每人每月100元的標(biāo)準(zhǔn)給予流轉(zhuǎn)費(fèi)，視每年土農(nóng)業(yè)股份合作社的收益情況，享受年底分紅。為了鼓勵村民將承包地流轉(zhuǎn)給村集體，ZQ村將土地流轉(zhuǎn)與一些集體福利相掛鉤。凡是將土地流轉(zhuǎn)給村集體的農(nóng)戶，可以享受村集體給村民提供的農(nóng)村新型合作醫(yī)療補(bǔ)貼，家里的老年人可以享受每季度100元村莊集體福利。

完成拆舊區(qū)的土地整理之后，按照政策規(guī)定ZQ村對耕地實(shí)行了“網(wǎng)格化”確權(quán)。村民入住小區(qū)之后，實(shí)現(xiàn)了生活區(qū)和生產(chǎn)區(qū)的分離，從事農(nóng)田作業(yè)的耕作半徑拉長了，村民繼續(xù)耕作原來的承包地面臨諸多不便。來回農(nóng)田和住所的時間問題，田間日常管理和安全看護(hù)問題，加之別墅和公寓樓式新住宅沒有堆放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具的空間。依照公平原則和當(dāng)?shù)卣�府相關(guān)政策規(guī)定實(shí)施過項(xiàng)目的村莊進(jìn)行確權(quán)確地時必須進(jìn)行網(wǎng)格化確權(quán)。因耕地遠(yuǎn)近不同，肥瘦差異，為了做到公平，每家確權(quán)的承包地被分散在全村所有的耕地上。確權(quán)之后，以居住區(qū)為中心，東西南北都可能有承包田，土地更加細(xì)碎化，進(jìn)一步造成了耕作困難。這種為了體現(xiàn)公平的“網(wǎng)格化”確權(quán)方式所帶來的每家承包地分散的事實(shí)，也是大部分村民參與耕地集中流轉(zhuǎn)的原因之一。

ZQ村在推行土地集體流轉(zhuǎn)過程中并沒有一刀切，充分尊重了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定的農(nóng)民自愿原則，允許一些希望繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶不流轉(zhuǎn)土地。如此，便出現(xiàn)了一些有意思的現(xiàn)象，一些想種田的村民將自家承包地流轉(zhuǎn)給村集體之后，又從村集體返租土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這樣即能夠?qū)崿F(xiàn)繼續(xù)種田的愿望，又可以享受村集體福利。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前ZQ村仍然沒有將土地流轉(zhuǎn)給村集體的農(nóng)戶有20多戶，耕種土地面積不到100畝。因大部分土地都實(shí)現(xiàn)了集中連片，這些仍然耕種土地農(nóng)戶，并不是在自己確權(quán)的土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是從未租賃出去的耕地邊緣調(diào)整耕地。

四、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施的政治社會效益

在國家無法繞過村級組織為村莊提供公共品，農(nóng)地調(diào)控權(quán)已經(jīng)成為村級組織汲取財力、扮演農(nóng)村公共權(quán)威、組織公共物品和公共服務(wù)的基礎(chǔ)和條件。[4]ZQ村城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的成功實(shí)施，充分說明了村級組織有效行使農(nóng)地權(quán)可以整合村內(nèi)資源，實(shí)現(xiàn)村莊動員，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，并進(jìn)而增加集體福利，增強(qiáng)村級組織的治理能力，產(chǎn)生了積極地政治社會效應(yīng)。

ZQ村項(xiàng)目實(shí)施后，村民住進(jìn)了高標(biāo)準(zhǔn)的城市化居住小區(qū)，水、電、氣、光纖、道路、綠化、污水、教育、醫(yī)療、文化體育、公共服務(wù)、超市、通訊等設(shè)施配套完善，村民的生活條件大幅度提升。ZQ村成為省、市、縣新農(nóng)建設(shè)示范村，村莊經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展邁上了新臺階。按照“村、企、農(nóng)”三合一的新農(nóng)村發(fā)展模式，ZQ村兩委積極引導(dǎo)農(nóng)民以確權(quán)后的土地承包經(jīng)營權(quán)入股、村集體企業(yè)注入資金的方式，組建農(nóng)業(yè)股份合作社，通過農(nóng)業(yè)股份合作社將成片的耕地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，成功流轉(zhuǎn)土地1100余畝，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)用地的有效規(guī)模流轉(zhuǎn)。在土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，依托川菜產(chǎn)業(yè)化園區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，新引進(jìn)3家企業(yè)，可吸納農(nóng)村勞動力460人。ZQ村城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過程中，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也得到了極大改善，吸引了更多的從事經(jīng)濟(jì)作物種植的業(yè)主在ZQ村租賃耕地。土地租賃市場的擴(kuò)大和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會的增多相疊加，推動了耕地的規(guī)�；�流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶愿意將承包地集中流轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)股份合作社，村民議事會能夠通過相關(guān)決議正是以此為基礎(chǔ)的。

農(nóng)業(yè)股份合作社的成立為壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力奠定了基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)股份合作社實(shí)質(zhì)上是村級組織管理下的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。農(nóng)戶將承包地流轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)股份合作社實(shí)質(zhì)上是交由村級組織管理。村級組織集約了大量土地，可以將之作為“資本”入股參與一些項(xiàng)目投資，繼續(xù)壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力壯大了，村民的整體福利將會繼續(xù)提高。之所以可以這樣預(yù)期，是因?yàn)檗r(nóng)戶將承包地集中流轉(zhuǎn)給村集體經(jīng)營，土地的所有權(quán)關(guān)系雖然沒有改變，但卻從根本上改變了村民和村級組織的政治關(guān)系。

農(nóng)戶以承包地入股的形式，通過保底流轉(zhuǎn)費(fèi)加分紅的形式享受流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)的收益，與土地集體所有制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制并不背離。通過土地流轉(zhuǎn)，土地的農(nóng)戶個體經(jīng)營實(shí)質(zhì)上變成了村級組織集體經(jīng)營，同時村集體也肩負(fù)了更多的責(zé)任。農(nóng)業(yè)股份合作社的成立坐實(shí)了土地集體所有權(quán)主體。以土地流轉(zhuǎn)所改變的土地經(jīng)營關(guān)系為契機(jī)，村級組織和村民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系更加緊密，集體經(jīng)濟(jì)的壯大和村莊的整體發(fā)展與村民的切身利益息息相關(guān)，村民自治的有效運(yùn)行具備了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

具體來說，以農(nóng)業(yè)股份合作社為紐帶，農(nóng)戶通過土地股份合作而具有了更多的共同利益，村莊的社會整合得到了進(jìn)一步強(qiáng)化，這對于村莊的社會分化是一種反動；從干群關(guān)系角度來看，村民有理由加強(qiáng)對村干部的監(jiān)督，約束村干部的行為，有助于扭轉(zhuǎn)村干部的行政化和官僚化趨勢；村級組織應(yīng)更多地向下負(fù)責(zé)，這為村級組織提升其治理能力、為村民提供更多的公共服務(wù)提供了現(xiàn)實(shí)動力；同樣是以農(nóng)業(yè)股份合作社為紐帶，村民的利益與村莊的發(fā)展緊密的聯(lián)系在一起，這有利于調(diào)動村民參與、關(guān)心村莊公共事物的積極性，為村民自治制度的良好運(yùn)行奠定政治參與基礎(chǔ)。

五、村級組織農(nóng)地調(diào)控權(quán)的合法性基礎(chǔ)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的順利實(shí)施以及實(shí)施之后村莊整體面貌、基礎(chǔ)設(shè)施的極大改善，村級治理新格局的形成，是在村級組織對農(nóng)地的有效調(diào)控下得以實(shí)現(xiàn)的。ZQ村實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)是，村級組織發(fā)揮其強(qiáng)有力動員和組織能力，在村莊范圍內(nèi)的土地調(diào)整，節(jié)約出一部分建設(shè)用地，換取村莊建設(shè)的資金。ZQ村城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施，雖然不是村級組織運(yùn)用農(nóng)地調(diào)控權(quán)直接為村莊提供公共品，但是村級組織的農(nóng)地調(diào)控權(quán)起到了關(guān)鍵性的杠桿作用。

在村莊層面，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過程中的土地調(diào)整包括耕地和建設(shè)用地的用途轉(zhuǎn)換、土地確權(quán)和重新分配以及耕地流轉(zhuǎn)等問題，涉及到農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與村民小組和農(nóng)戶與村級集體經(jīng)濟(jì)組織等多個利益主體之間的關(guān)系。上述任何一個環(huán)節(jié)處理不好，任何一種關(guān)系協(xié)調(diào)不好，項(xiàng)目都難以順利進(jìn)行。從ZQ村項(xiàng)目實(shí)施過程中的實(shí)踐來看，村級組織在遵循有關(guān)法律、政策的基礎(chǔ)上，依照村莊社會的情理——土地均分的公平原則，并引入民主決策機(jī)制順利地進(jìn)行了土地調(diào)整，這四個方面共同成為村級組織農(nóng)地調(diào)控權(quán)的合法性基礎(chǔ)。

首先，村級組織行使農(nóng)地調(diào)控權(quán)有相關(guān)制度和法律依據(jù)。2012年新修訂的《中華人民共和國村委會組織法》第八條仍然規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。” 村級組織具有對本村社擁有的集體土地的管理權(quán)，這其中自然包括了對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管理和組織的職能——村級組織的農(nóng)地調(diào)控權(quán)。ZQ村項(xiàng)目的實(shí)施過程中的農(nóng)地調(diào)控權(quán)實(shí)踐，正是這項(xiàng)法律規(guī)定的具體體現(xiàn)。

其次，地方政策賦予村級組織土地調(diào)控權(quán)合理性支持。黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》公布之后，國家政策越來越強(qiáng)調(diào)農(nóng)地的穩(wěn)定，村級組織的農(nóng)地調(diào)控權(quán)施加越來越多的限制，但是，成都市作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的試點(diǎn)地區(qū)，突破現(xiàn)有的土地制度框架，探索土地制度改革是基本的政策導(dǎo)向。在實(shí)踐中，只要不違背國家法律大原則，有利于矛盾和糾紛的解決，作為項(xiàng)目主管方的地方政府都會支持村級組織的作法。《成都市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》第17條規(guī)定：“項(xiàng)目區(qū)實(shí)施過程中，涉及農(nóng)用地或建設(shè)用地調(diào)整、互換，要得到集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民確認(rèn)。”這為ZQ村在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過程中村級組織進(jìn)行農(nóng)地調(diào)控提供自由裁量的空間。比如，ZQ村在項(xiàng)目主體完成之后，確權(quán)確地過程中進(jìn)行復(fù)墾宅基地和承包地均分，顯然沒有遵守先確權(quán)確地再實(shí)施項(xiàng)目的政策規(guī)定，在實(shí)踐中這一做法維持了大公平，避免了矛盾和糾紛。再比如，農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給村集體推動土地的適度規(guī)模經(jīng)營，是成都市通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標(biāo)之一，而且也符合地方政府的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃。

再次，土地均分和村莊成員權(quán)的地方性規(guī)范是村級組織進(jìn)行農(nóng)地調(diào)整的情理基礎(chǔ)。土地集體所有制賦予村莊內(nèi)部每個合法成員平等地擁有村屬土地的權(quán)利。[5]只要是村莊合法成員，就理應(yīng)平等的分享一份集體土地，反之，能夠分得一份土地是成為村集體的合法成員的標(biāo)志。在某種意義上，這不僅僅是擁有土地這種生產(chǎn)資料而享有的生存保障權(quán)利。更為重要的是，在農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)收入比例日益下降的今天，這已經(jīng)成為維持村莊成員心理衡平感覺的地方性規(guī)范。遵守這種地方性規(guī)范，有利于村莊公益的達(dá)成和村莊秩序的維持。村級組織運(yùn)用農(nóng)地調(diào)控權(quán)，無論是村民小組內(nèi)部的土地小調(diào)整傳統(tǒng)，還是城鄉(xiāng)建設(shè)用地項(xiàng)目實(shí)施之后的土地和宅基地全村范圍內(nèi)再分配，都是建立在土地均分情理基礎(chǔ)之上的。

最后，民主決策機(jī)制的引入為村級組織實(shí)施農(nóng)地調(diào)控權(quán)提供了民意基礎(chǔ)。村級組織運(yùn)用少數(shù)服從多數(shù)的“樸素民主”規(guī)則實(shí)現(xiàn)農(nóng)地調(diào)控，符合充分發(fā)揮農(nóng)民集體和農(nóng)戶的主體作用，充分尊重農(nóng)民意愿的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)制。作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一項(xiàng)重要配套政策，自2008年開始，成都市為每個行政村提供20至30萬元的公共服務(wù)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，這些經(jīng)費(fèi)只能用于村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，并由村民議事會決定討論決定具體用途。這一舉措不僅極大地提高了村民對村莊公共事業(yè)的關(guān)心，同時也成為村莊公共事務(wù)的議事機(jī)構(gòu)。ZQ村在項(xiàng)目執(zhí)行過程中涉及村民切身利益的事項(xiàng)包括土地調(diào)整都要經(jīng)過村民議事會商議決策，并形成了一種共識：凡是村民議事會決定的事情，就具有了合法性，必須執(zhí)行。以村民議事會為代表的民主議事形式的引入為ZQ村項(xiàng)目的順利開展，為土地權(quán)屬調(diào)整提供了程序民主的機(jī)制保障。

以上分析表明，村級組織的可以有效的行使農(nóng)地調(diào)控權(quán)，不僅與國家的法律制度規(guī)定有關(guān)，而且與地方性的政策導(dǎo)向也有關(guān)，更與具體村莊中土地調(diào)整的動力機(jī)制有關(guān)。在村莊語境中，農(nóng)地調(diào)控權(quán)的行使是村莊內(nèi)外各種因素相互作用的政治決策過程，可以看作是村民自治制度的實(shí)踐過程。這為我們深刻認(rèn)識村級組織的農(nóng)地調(diào)控權(quán)實(shí)踐提供了啟示。

六、結(jié)論

ZQ村城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過程表明，村級組織行使農(nóng)地調(diào)控權(quán)，有其充分的必要性和合法性基礎(chǔ)。村級組織對農(nóng)地的有效調(diào)整的過程之說以順利有效，能夠取得積極的政治社會效果，得益于引入村民議事會的民主決策機(jī)制，是村級組織有效行使其農(nóng)地調(diào)控權(quán)的實(shí)踐結(jié)果。這是農(nóng)地雙層經(jīng)營體制所保持的集體所有權(quán)和村民自治中“多數(shù)決”樸素民主原則相聯(lián)動的積極效應(yīng)。農(nóng)村集體土地所有制是村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，村級組織行使土地調(diào)控權(quán)，是村級組織代表村集體行使農(nóng)地集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)過程，在村民自治制度框架下構(gòu)成了當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的重要制度基礎(chǔ)。在村民自治制度的框架下，以當(dāng)前的農(nóng)村基本經(jīng)營制度為基礎(chǔ)，村級組織的農(nóng)地調(diào)控權(quán)作為村莊治權(quán)的有機(jī)構(gòu)成部分，是村莊公共品供給的有力杠桿。

（本文發(fā)表于《貴州社會科學(xué)》2013年第4期）

參考文獻(xiàn)：