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農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)展、問題和啟示

——基于33個試點的資料

 夏柱智  

[摘要] 2015年開始的三項土地制度改革已進(jìn)入收官之年，亟待全面正確的總結(jié)。依據(jù)公開的資料，本文對33個土地制度改革試點的進(jìn)展進(jìn)行梳理，批判性地分析若干值得深入討論的焦點問題。分析發(fā)現(xiàn)土地制度改革牽涉利益面廣，試點內(nèi)容十分復(fù)雜，試點效果具有高度的不確定性。主流輿論提出的縮小征地范圍，嚴(yán)格區(qū)分公益性和經(jīng)營性用地，擴(kuò)大集體土地入市范圍，宅基地財產(chǎn)化等修法建議不能得到試點支持。當(dāng)前土地制度總體上具有合理性，應(yīng)建立對中國特色土地制度的制度自信，深入理解土地制度的重大優(yōu)勢，慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)改革。

 [關(guān)鍵詞]  土地制度改革   中國特色土地制度  土地管理法  

一、引言

2015開始的三項土地制度改革試點廣受矚目，因為試點成果直接服務(wù)于新一輪《土地管理法》修訂，對中國未來幾十年的現(xiàn)代化道路將產(chǎn)生深刻的影響。因此中央要求改革要慎重穩(wěn)妥，不能犯顛覆性錯誤，尤其是對土地制度這樣的基礎(chǔ)性制度。正如習(xí)近平總書記在山東考察時所要求的：“要正確推進(jìn)改革，堅持改革是社會主義制度自我完善和發(fā)展。要準(zhǔn)確推進(jìn)改革，認(rèn)真執(zhí)行中央要求，不要事情還沒弄明白就盲目推進(jìn)。要有序推進(jìn)改革，該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑，該盡早推進(jìn)的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進(jìn)的不要急于求成，該得到法律授權(quán)的不要超前推進(jìn)”[1]。

按照部署，全國一共有33個土地制度改革試點，其中土地征收制度改革試點3個，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點15個，農(nóng)村宅基地制度改革試點15個。2015年各試點的重點工作是是“建機構(gòu)，定制度”，2016年是“試制度，試成效”，2017年則是形成“可復(fù)制、可推廣、利修法”的改革成果。對實踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律；對實踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定[2]。今年是土地制度改革的收官之年，各個試點進(jìn)展如何，取得了什么成效，存在什么問題，對土地管理法修訂有什么樣啟示，值得深入總結(jié)。

本文的資料來源來自于已有關(guān)于試點的公開資料，核心任務(wù)對33個土地制度試點改革的進(jìn)展進(jìn)行梳理，對關(guān)涉改革的若干焦點問題進(jìn)行批判性分析，從而希望有助于科學(xué)修訂《土地管理法》�；�于對33個土地制度改革試點的研究，我們認(rèn)識到土地制度改革牽涉利益面廣，試點目標(biāo)和內(nèi)容十分復(fù)雜，試點效果在短期內(nèi)還未充分顯現(xiàn)。目前主流輿論的解讀帶有嚴(yán)重片面性，表現(xiàn)為只有“成效”而沒有“問題”，忽視了對改革各方得失利弊的全面分析，更罔顧六十多年來中國特色土地制度形成的合理性及優(yōu)勢所在，從而對《土地管理法》修改有極大的誤導(dǎo)。為了全面客觀地評價33個土地制度改革試點，充分地利用試點地區(qū)的改革實踐，我們主張引入政府、媒體和學(xué)界等各方力量參與研究和爭論，在此基礎(chǔ)上科學(xué)地推進(jìn)法律修訂，避免顛覆性錯誤。

二、土地征收制度改革

從有限的試點地區(qū)來看，三項土地制度改革試點中，征地制度改革面臨的困難最大，地方積極性嚴(yán)重不足。在全部33個試點中，土地征收制度改革試點僅有3個，而且均是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，分別是：河北省定州市、內(nèi)蒙古和林格爾縣（和林縣）和山東省禹城市，試點局限性很大。據(jù)介紹，三個試點地區(qū)按新辦法實施征地共59宗，一共3.85萬畝土地[3]。從報道來看，試點地區(qū)在縮小征地范圍、規(guī)范征地程序和完善多元保障機制等方面均展開了制度探索，困難最大的是如何縮小征地范圍，這關(guān)系到現(xiàn)有征地制度要不要堅持的問題。一旦嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，經(jīng)營性用地不動用征地權(quán)，那么現(xiàn)行土地管理法規(guī)定的土地征收制度就瓦解了。

（一）試點進(jìn)展?fàn)顩r

1、縮小征地范圍

目前土地征收制度改革中縮小征地范圍尚未大規(guī)模進(jìn)行，目前僅僅停留在探索形成規(guī)范性制度文本上。和林縣縮小征地范圍體現(xiàn)兩個方面：一是政府退出經(jīng)營性項目建設(shè)用地供給。和林縣參照《劃撥用地目錄》等法規(guī)文件，采取列舉法和專家征詢意見法編制了縣《土地征收目錄（試行）》，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，經(jīng)認(rèn)定不屬于公益性建設(shè)項目，不得動用征收權(quán)，新增建設(shè)用地需求交給市場解決。二是當(dāng)需要建設(shè)時，由集體通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的方式供給建設(shè)用地[4]。試點是否全部嚴(yán)格按照新征地辦法實施不得而知，報道列舉的案例是2016年5月和林發(fā)電廠貯灰場項目。這是該試點第一宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，項目占地是一塊“未利用地”，位于新店子鎮(zhèn)高夭子村，政府通過增減掛鉤政策解決建設(shè)用地指標(biāo)，把這塊地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，集體采取土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方式提供集體建設(shè)用地使用權(quán)，獲得收益70萬元[5]。

2、規(guī)范征地程序

規(guī)范征地程序強調(diào)風(fēng)險評估、政府和農(nóng)民協(xié)商、信息公開和簽訂規(guī)范協(xié)議。比較典型的是河北定州。據(jù)報道，定州形成了“一個評估、兩輪協(xié)商、三次公告、四方協(xié)議”的方式，已經(jīng)用新的辦法進(jìn)行征地3000多畝。評估即風(fēng)險評估，由維穩(wěn)、信訪、法制、規(guī)劃、環(huán)保等部門組成的土地征收風(fēng)險評估領(lǐng)導(dǎo)小組，對具體項目征地所產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險從法律法規(guī)、群眾利益、生態(tài)環(huán)保等多側(cè)面予以評估，并作出該項目征地是否實施的結(jié)論。兩輪協(xié)商即政府和村委會、村民進(jìn)行協(xié)商，不通過就不征地。協(xié)商的內(nèi)容是補償安置標(biāo)準(zhǔn)和土地征收協(xié)議。在村集體、村民同意后，國土部門才發(fā)布土地征收預(yù)公告、公告，最后就村民具體被征地面積、補償?shù)认嚓P(guān)細(xì)節(jié)發(fā)布第三次公告，最后簽訂由村民、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國土部門四方簽字的征地協(xié)議[6]。

3、征地補償方式改革

試點地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不高，提高征地補償能力有限，但是相對于過去，征地補償確實在提高，征地補償?shù)姆绞讲粩喔母锿晟�。如定州市在給予農(nóng)民足額的土地補償和安置補償外，還根據(jù)農(nóng)民自愿給予糧食補貼或社會保障安置。為了讓農(nóng)民有長期收益，還探索給被征地農(nóng)民集體留地安置，增加農(nóng)民集體的收入[7]。和林縣測算得出的結(jié)論是，“采用多種測算結(jié)果加強疊加，突破了以往統(tǒng)一年產(chǎn)值補償倍數(shù)限制，上漲幅度10%-21%，每畝最高增加7079元”[8]。山東省禹城市則通過征地補償資金代管存放的方式完善被征地農(nóng)民多元保障。代管資金封閉運行、農(nóng)戶固定收益、政府兜底兌現(xiàn)，實現(xiàn)保值增值。政府和村集體及農(nóng)民一次簽訂五年協(xié)議，每年分兩次將固定收益兌現(xiàn)到被征地村。收益標(biāo)準(zhǔn)按照700斤小麥/畝，800斤玉米/畝的市場價格確定固定收益，相當(dāng)于約1500元/畝的年利息收益。[9]

（二）試點所提出的問題

1、縮小征地范圍的困境

土地征收制度改革之基本要求是“探索縮小征地范圍”�？s小征地范圍關(guān)鍵是對“公共利益”的概念進(jìn)行界定，而公共利益概念恰恰是公認(rèn)的難以界定的。梁彗星認(rèn)為“公共利益”具有不確定性，“發(fā)展性和開放性”、“寬泛性”以及“抽象性和模糊性”，實質(zhì)界定“公共利益”一直存在立法技術(shù)難題。[10]前國家土地局副局長馬克偉認(rèn)為，征地方面的“公共目的”與“非公共目的”并不對應(yīng)于土地開發(fā)中的“公益性”和“經(jīng)營性” [11]。因此簡單指責(zé)政府征地后出讓用于經(jīng)營性開發(fā)違背征地的“公共利益”原則，即是將經(jīng)營性的土地開發(fā)與公共利益絕然對立，忽視土地經(jīng)營性開發(fā)過程中政府所代表的公共利益成分。

嚴(yán)格界定公益性用地，政府退出經(jīng)營性用地供給，僅征收公益性用地，在實踐上也難以操作。就形式上而言，地方政府很容易制定《土地征收目錄》，作為土地征收制度改革的成果，而實質(zhì)上，政府若嚴(yán)格按照這一目錄來動用土地征收權(quán)力，將會對現(xiàn)行土地制度和城市開發(fā)產(chǎn)生嚴(yán)重影響。一是土地財政問題。集體供地獲得經(jīng)營性土地入市的收益，相應(yīng)的是政府掌握的“土地財政”損失，而土地財政是地方政府快速建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的主要資金來源。二是即使解決了財政問題，政府征收的公益性用地和直接入市的非公益性用地犬牙交錯，挑選公益性用地單獨征收，根本無法操作[12]。因為土地價值來自于用途，而土地用途是政府規(guī)劃的，沒有理由讓被規(guī)劃為經(jīng)營性用途的土地所有者獲得高價，而讓被規(guī)劃為公益性土地用途的土地所有者獲得低價。

2、征地過程的協(xié)商和強制問題

土地征收制度改革非常強調(diào)規(guī)范土地征收程序，要求地方政府在土地征收之前要充分和村集體及農(nóng)民協(xié)商。這是過去多年來的征地制度改革一直強調(diào)的。此次試點地區(qū)也特別重視這一部分內(nèi)容。比如定州市規(guī)定，被征地村集體、農(nóng)民不同意的，市政府不批準(zhǔn)、不報批。但是征地權(quán)作為政府“公權(quán)力”，不僅包含政府和村集體及農(nóng)民協(xié)商的一面，還包含政府作為公共利益的代表所擁有的強制性的一面。改革如果走向極端，強調(diào)政府征地的前提是全部農(nóng)民的同意，那么這將是不現(xiàn)實的，也會極大影響城市建設(shè)。

這里的問題是，需要多大比例的農(nóng)民比例才能批準(zhǔn)征地。土地征收過程中，總會有少數(shù)農(nóng)民不滿意征地補償，不愿意不簽字[13]。如果有少數(shù)村民，比如有1%的村民不愿意簽字，那么政府就不征地，不從事建設(shè)，那么往后任何城市建設(shè)都無法開展。我們注意到定州市采取“項目選址多元化”的辦法增加政府的談判主導(dǎo)權(quán)，然而其普遍效果有待驗證。因為城市和工業(yè)建設(shè)要嚴(yán)格按照土地利用和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，并不是每一個項目均可以隨意選址。即使村集體及大多數(shù)農(nóng)民同意征地，還是存在少數(shù)人不同意問題。

3、提高征地補償?shù)南薅?span>

提高征地補償、完善征地補償方式是征地制度改革最容易有效果的領(lǐng)域，是地方進(jìn)行征地制度改革的主要內(nèi)容。從2004年以來，地方政府一直在提高對被征地農(nóng)民的補償，改革補償方式。由于區(qū)域發(fā)展差異，中央難以統(tǒng)一規(guī)定征地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，《土地管理法》給出了按原用途補償，規(guī)定土地補償費和安置補助費之和不超過30倍的標(biāo)準(zhǔn)。十七屆三中全會之后的征地制度改革中，為保障農(nóng)民利益，中央提出了新的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定“原有生活不降低，長遠(yuǎn)生計有保障”。這主要是通過給被征地農(nóng)民辦理社會保障的方式實現(xiàn)的。在發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府較早地把被征地農(nóng)民納入上城鎮(zhèn)社會保障體系。然而這需要地方政府有較強的財力保障。在不發(fā)達(dá)地區(qū)，支付現(xiàn)有社會保障的財力尚且不足，缺乏能力把全部失地農(nóng)民納入社會保障體系，被征地農(nóng)民的一次性補償用完后可能存在長遠(yuǎn)生計的問題。

在提高征地補償背景下，政府通過把被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障，確實有利于解決被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計問題。但是不可片面地理解提高征地補償，認(rèn)為補償越多越好，而失去了最基本的公平合理原則。農(nóng)民的土地權(quán)利不是絕對的。面對少數(shù)漫天要價的釘子戶，政府若簡單地滿足他們的訴求將造成更多的釘子戶，造成征地矛盾越來越多，最終城市建設(shè)無法開展。對于農(nóng)民而言，他們要求合理的補償保障其基本生活，更要求普遍的公平補償。因此試點仍然延續(xù)了原來的同地同價、統(tǒng)一補償?shù)淖龇ā?span>

（三）小結(jié)

按照主流輿論的觀點，土地征收制度是最需要根本改革的。經(jīng)歷二年多的試點實踐，國土資源部認(rèn)為土地征收制度取得實質(zhì)性進(jìn)展:“通過深化征地制度改革，征地范圍進(jìn)一步縮小，征地程序更加規(guī)范完善，被征地農(nóng)民所得補償和分享的增值收益明顯增加”。從三個試點資料中，征地程序的規(guī)范和被征地農(nóng)民收益增加確實如此，然而這是一直以來正在不斷做的，試點并沒有作出特別的貢獻(xiàn)。而縮小征地范圍則仍然難以推進(jìn)，并不能因為制訂了《土地征收目錄》，就認(rèn)為改革取得了重大進(jìn)展。因為正在這一點觸及土地制度改革最根本的問題，是繼續(xù)堅持征地和政府壟斷一級土地市場制度，還是轉(zhuǎn)由農(nóng)民集體供地，即形成另外一個建設(shè)用地供地主體。

十七屆三中全會以來的十年，多個試點進(jìn)行了以縮小征地范圍為內(nèi)容的征地制度改革，效果一直不佳。如唐健總結(jié)所說：以縮小征地范圍為主要目的的征地制度改革探索，未得到試點城市的支持和認(rèn)同。也可以認(rèn)為，城市政府及土地管理部門，對縮小征地范圍基本沒有積極性[14]。縮小征地范圍一直沒有什么進(jìn)展，本身是一個重要的問題。從我們長期的調(diào)查研究來看，縮小征地范圍的政策建議主要是因為某種先行的理念和立場，比如集體土地入市的優(yōu)越性，而不是由于某種實踐中非解決不可的問題，比如保護(hù)耕地、減少征地矛盾。輿論普遍忽視了現(xiàn)行征地制度的合理性所在，正是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展時期土地管理制度的反思，國家才建立了嚴(yán)格的土地管理制度。而從地方政府作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體來看，當(dāng)前的土地征收及建立其上的土地一級市場制度居功至偉，要縮小征地范圍，除非改變地方政府在經(jīng)濟(jì)增長中的角色。

三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革是輿論關(guān)注的焦點，它牽涉到如何推進(jìn)土地征收制度和農(nóng)村宅基地制度改革試點。15個改革試點入市總體狀況是，截至2016年底，試點地區(qū)累積入市地塊共計226宗，入市面積3650.8畝，總價款46.77億人民幣[15]。從目前15個試點的豐富的報道資料來看，輿論關(guān)注試點地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的宗數(shù)、入市主體和入市方式，入市給當(dāng)?shù)毓ど唐髽I(yè)、集體及農(nóng)民帶來的利益。對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策操作上的實際問題，比如異地調(diào)整入市制度問題、土地收益調(diào)節(jié)金問題，入市和征地關(guān)系關(guān)系等問題，尚缺乏深入的研究。

（一）試點進(jìn)展?fàn)顩r

1、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)模和收益

據(jù)國土資源部摸底，截至到2013年底，全國集體經(jīng)營性建設(shè)用地約4200萬畝，約占全國集體建設(shè)用地的13.3%[16]。而從15個試點來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地分布不均，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)及大城市郊區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量大，內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量小。根據(jù)公開的資料，廣東南�？扇胧械募�體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模最大，達(dá)102.7萬畝，再依次是：廣西北流，約11萬畝；北京大興，近8萬畝；上海松江，近4.5萬畝；山西澤州，4萬畝；重慶大足，1.5萬畝；遼寧海城，約1.2萬畝；浙江德清，約1萬畝。其它縣市存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積小于6000畝，一次是四川郫縣，5500畝；河南長恒縣，3500畝；甘肅隴西，2600畝；貴州湄潭，1500畝；黑龍江安達(dá)市，1000畝[17]。這表明各區(qū)域初始條件的巨大差異。

各試點在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益方面同樣存在巨大的差距，這種差距達(dá)到了天壤之別的程度，降低了改革的成效。就公開報道的入市規(guī)模來看，目前已按照新政策入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)模最多的前二位是：廣東南海、浙江德清。南海共有53宗入市地塊，面積約為1980畝，價款達(dá)53億，入市地塊面積約占全國的一半[18]。浙江德清組織入市45宗，面積396.63畝，價款1.0387億元[19]。浙江德清入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，無論面積，還是價款遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于廣東南海，其它的試點和佛山之間的差距更大，有的地方僅僅入市一宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地，數(shù)量規(guī)模也非常小，主要是為了完成政治任務(wù)。

2、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體和方式

大多數(shù)地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有者是村集體，入市主體因此是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（村經(jīng)濟(jì)合作社）。少數(shù)地區(qū)入市主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的合作社，目的是整合細(xì)碎化的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，調(diào)節(jié)行政區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的貧富分化。上海松江區(qū)和北京大興區(qū)均采取這種做法，北京大興區(qū)介紹的比較詳細(xì)。北京市大興區(qū)共有集體經(jīng)營性建設(shè)用地4200宗，由于分布不均，碎片化嚴(yán)重，引發(fā)了“窮村越窮，富村越富”的問題。為了兼顧公平和效率，大興區(qū)在全國率先提出了“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌”模式[20]。比較特殊的廣東南海區(qū)。南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體也是集體經(jīng)濟(jì)組織，但是同樣是集體經(jīng)濟(jì)組織，性質(zhì)已經(jīng)和浙江等地區(qū)有根本的不同。股權(quán)量化和政經(jīng)分離后，村支部書記和股份公司董事長交叉任職的基層治理體制不復(fù)存在，股份公司轉(zhuǎn)為獨立的企業(yè)法人，企業(yè)向股東負(fù)責(zé)，其土地資產(chǎn)完全個人化了，黨委政府難以有效管控。

根據(jù)不同的區(qū)位和規(guī)劃條件，集體經(jīng)營性建設(shè)用用地入市方式有三種：就地入市、異地調(diào)整入市和整治入市。各試點地區(qū)在各類入市方式均有嘗試，最多的是就地入市，其次是異地調(diào)整入市，最少的是集中整治入市。根據(jù)介紹，目前已入市的171宗土地中，就地入市129宗，調(diào)整入市39宗，集中整治入市3宗[21]。就地入市和整治入市均容易理解，不涉及到土地指標(biāo)問題，而異地調(diào)整入市相對來說就復(fù)雜些。所謂異地調(diào)整入市，指的是：“農(nóng)村零星、分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可在確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高的前提下，由集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，先復(fù)墾后異地調(diào)整入市�！彼�類似于“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，允許零星分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地作為“拆舊區(qū)”，經(jīng)過土地整理復(fù)墾形成的節(jié)余指標(biāo)調(diào)整到“建新區(qū)”如產(chǎn)業(yè)集中區(qū)使用，建新區(qū)所在地村集體按照一定的標(biāo)準(zhǔn)向拆舊區(qū)村集體付出一定的土地指標(biāo)費用。由于異地調(diào)整入市涉及到城鄉(xiāng)建設(shè)和土地利用規(guī)劃，因此異地調(diào)整入市不是村集體自主決定的。

3、土地增值收益調(diào)節(jié)金的征收

媒體及學(xué)界關(guān)注農(nóng)民從集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中得到多少收益，從而肯定入市效果，卻不太關(guān)注政府通過土地增值收益金獲得的收益，然而這一問題卻關(guān)系到土地制度改革的重要內(nèi)容之一——兼顧國家、集體和個人利益分配制度。由于土地增值系城市規(guī)劃及社會投資等因素，因此入市主體必須承擔(dān)必要的義務(wù)，目前這是以政府征收土地增值收益調(diào)節(jié)金的方式進(jìn)行的。中央及國土資源部沒有統(tǒng)一規(guī)定調(diào)節(jié)金的征收方式和比例范圍，由各地方試點因地制宜把握。從公開報道的材料來看，各個試點制定了相配套的制度，政府征收了不同水平的土地收益調(diào)節(jié)金。土地調(diào)節(jié)金的比例一般不超過50%，最低的可以為零。比如上海松江區(qū)鼓勵集體經(jīng)營性建設(shè)用地用于工業(yè)——為保障作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)引擎的工業(yè)產(chǎn)業(yè)引入落地，暫時不對工業(yè)用途的土地使用權(quán)交易交納調(diào)劑金作規(guī)定[22]。一般政府征收調(diào)節(jié)金的標(biāo)準(zhǔn)，首先是區(qū)分不同用途，其次有的地方按照是否處于城市規(guī)劃區(qū)，還有的地方區(qū)分不同的入市方式。下面以較為成熟的浙江德清、廣東南海區(qū)為例。

浙江德清特別重視是否位于城市（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）規(guī)劃區(qū)內(nèi)，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地項目需交納土地增值收益調(diào)節(jié)金比例較高�！埃ㄒ唬┤胧型恋匚挥诳h城規(guī)劃區(qū)的，商服類用地按48%繳納，工礦倉儲類用地按24%繳納；（二）入市土地位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的，商服類用地按40%繳納，工礦倉儲類用地按20%繳納；（三）其他地塊商服類用地按32%繳納，工礦倉儲類用地按16%繳納。南海區(qū)制定了專門的土地增值收益調(diào)節(jié)金征收制度，其突出特征土地調(diào)節(jié)金比例非常低，即使是商服用地也不超過15%�！埃ㄒ唬┏鲎尮さV倉儲用途的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地：1．屬于城市更新（“三舊”改造）項目或農(nóng)村綜合整治片區(qū)內(nèi)的地塊，按土地出讓收入的5%收取調(diào)節(jié)金。2．其他地塊按土地出讓收入的10%收取調(diào)節(jié)金。（二）出讓商服用途的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地：1．屬于城市更新（“三舊”改造）項目或農(nóng)村綜合整治片區(qū)內(nèi)的地塊，按土地出讓收入的10%收取調(diào)節(jié)金。2．其他地塊按土地出讓收入的15%收取調(diào)節(jié)金。（三）出讓公共管理與公共服務(wù)用途的農(nóng)村集體建設(shè)用地，參照工礦倉儲用途標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行�！�[23]

（二）試點所提出的問題

1、入市范圍的界定問題

集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍界定是重要的問題。在中國特色土地制度安排下，任何單位和個人從事建設(shè)必須申請使用國有土地，其中有幾項例外，這就形成了現(xiàn)狀的集體性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，一是農(nóng)村宅基地，二是農(nóng)村公益設(shè)施用地，三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。在八九十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展時期，土地管理并不嚴(yán)格，《土地管理法》允許地方政府以建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的名義批準(zhǔn)使用集體土地，形成今天我們所看到的事實上的“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”。據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)，這部分土地的數(shù)量約為4200萬畝，約占集體建設(shè)用地的13.3%[24]。

為了解決歷史遺留問題，十七屆三中全會和十八屆三中全會及全國人大常委會授權(quán)均把入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地限定在“存量”范圍，目的是為了盤活這些存量土地資源，解決特定發(fā)展階段背景的歷史遺留問題。全國人大常委會授權(quán)指出“明確在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價”[25]。按照王世元的說法，集體經(jīng)營性建設(shè)用地“說白了，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地”。[26]不過實踐中，由于輿論錯誤地理解“土地價值”，認(rèn)為土地本身就有內(nèi)在的價值，又有城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤及異地調(diào)整入市等相關(guān)政策，集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍正在被突破。目前15個集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中，有四川郫縣、貴州湄潭等2個試點允許經(jīng)土地整治形成了農(nóng)村宅基地退出形成的節(jié)余指標(biāo)用于形成新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地。在農(nóng)村宅基地制度改革試點，也有浙江義烏、福建晉江、四川瀘縣等3個試點允許突破這一范圍[27]。這就把解決歷史遺留問題的改革變成了制造更多“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”的改革，從而越出全國人大常委會的授權(quán)，沖擊底線。

2、異地調(diào)整入市中的利益平衡難題

異地調(diào)整入市被認(rèn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度創(chuàng)新，也是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的政策難點。問題是，在異地調(diào)整入市中，建新區(qū)所在村集體才是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的真正主體，而拆舊區(qū)所在村集體則僅僅是分享了建設(shè)用地所帶來的土地增值收益再分配。那么誰來規(guī)定這個再分配的比例？

在一個市場交易模型中，拆舊區(qū)所獲得的收益必然是明顯低于就地入市的收益的。因為建新區(qū)是規(guī)劃好的，是不可移動的地塊所構(gòu)成的，而拆舊區(qū)是分散的和零碎的，拆舊區(qū)復(fù)墾形成的土地指標(biāo)是符號性的。建新區(qū)所在村集體在土地指標(biāo)的市場上只需以稍高于拆舊的平均成本購買土地指標(biāo)。因此在土地增值利益分配中，由于供求關(guān)系的原因，建新區(qū)和拆舊區(qū)就形成了不平衡。實際上，為了調(diào)節(jié)雙方的收益平衡，地方政府普遍在政策上規(guī)定分配比例，形成了或強或弱的政府干預(yù)。比如浙江德清規(guī)定土地入市凈收益的50%作為復(fù)墾保證金支付給拆舊區(qū)農(nóng)民集體。海南文昌規(guī)定以當(dāng)?shù)卣鞯匮a償費用的1.5到2倍之間來確定建新區(qū)對拆舊區(qū)的復(fù)墾補償金，也可以按入市土地增值收益的一定比例自愿協(xié)商確定[28]。再如貴州湄潭國土資源部門引導(dǎo)交易雙方形成價格。抄樂鎮(zhèn)落花屯村和群星村作為調(diào)出方，湄江鎮(zhèn)回龍村作為調(diào)入方進(jìn)行了異地調(diào)整入市的協(xié)商談判。雙方同意以10萬/畝的價格交易水田，以8萬元/畝的價格交易旱地，以4萬元/畝的價格交易其它農(nóng)用地指標(biāo)[29]。

但是問題依然是存在的。建新區(qū)的土地依然需要經(jīng)過“征收”。因此異地調(diào)整入市，土地出讓收入既要用于為建新區(qū)支付征地補償，又要為拆舊區(qū)支付補償。由于建新區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，農(nóng)民獲得的區(qū)片補償價就必然高。在支付建新區(qū)征地補償后，能支付給拆舊區(qū)的凈收益就寥寥無幾了。如浙江德清規(guī)定按50%比例，每畝土地指標(biāo)也僅值幾萬元。也就是說異地調(diào)整入市中拆舊區(qū)所得收入是極有限的，“共同富�！笔呛茈y的。試點中拆舊區(qū)之所以獲得還不錯的價格是由于政府干預(yù)。進(jìn)一步，如果地方政府把非經(jīng)營性的宅基地轉(zhuǎn)為新增經(jīng)營性建設(shè)用地，擴(kuò)大集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍，也不能解決以上不平衡的問題，反而由于建設(shè)用地指標(biāo)的大大增加，有利于城郊地區(qū)農(nóng)民集體增加集體經(jīng)營性建設(shè)的數(shù)量，擴(kuò)大地區(qū)之間的收益差距。

3、入市和征地制度改革關(guān)系

多數(shù)輿論肯定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革取得的效果，比如提高了農(nóng)民分享的土地增值收益、盤活了閑置低效的集體土地資源、突破了先征收后入市的建設(shè)用地制度、形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等等。有少數(shù)提出了一些更深層的關(guān)于集體土地入市和征地制度的關(guān)系問題。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開辟了另外一個土地供給主體——集體，打破了《土地管理法》對集體土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)的規(guī)定，沖擊了征地制度。當(dāng)集體土地入市形成較高的收益預(yù)期時，原征地制度及補償安置方式就難以實施下去，特別是允許城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地入市的政策下。一基層國土干部就明確指出：“當(dāng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益高于征地安置時，國家征地的難度必然增大。哪怕是基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施等公共用地，也恐將難以進(jìn)行”[30]。

目前試點探索通過征收調(diào)節(jié)金來形成合理的再分配，限制集體及農(nóng)民所得利益，形成新的利益平衡。然而目前效果并不確定，達(dá)不到國土資源部所預(yù)期的收益平衡，而不考慮這一收益平衡則土地制度改革就難以為繼[31]。目前各地土地調(diào)節(jié)金的比例確定僅僅是制度意義上，制度能多大程度上，在什么條件執(zhí)行是不確定的。在和周其仁的論戰(zhàn)中，華生明確指出了這一困境，他稱之為“征稅困境”[32]。從我們長期調(diào)查來看，土地收益越大，農(nóng)民地權(quán)意識的個人化越強，集體經(jīng)濟(jì)組織越是經(jīng)過“政經(jīng)分離”的體制改革成為經(jīng)營性的企業(yè)法人（股份公司），政府越是難以順利收取土地調(diào)節(jié)金。比如廣東南海區(qū)，政府之所以對集體收益征收不超過15%的土地收益調(diào)節(jié)金，一個重要原因是政府相對于集體的弱勢。由于集體土地改變用途利益巨大，往往達(dá)到幾千萬甚至數(shù)億元，且股份制改革后農(nóng)民地權(quán)的個體化意識被大大強化，村集體及農(nóng)民認(rèn)為調(diào)節(jié)金是政府從他們的土地收益款項中竊取的蛋糕。而從南海發(fā)源的“政經(jīng)分離”實施后后，個體農(nóng)民又通過股份公司這一企業(yè)法人形成牢固的內(nèi)部利益共同體（“土圍子”），增加了集體和政府的博弈能力，土地調(diào)節(jié)金比例不可能高。

（三）小結(jié)

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的“效果”是最顯而易見的的，尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民集體受益頗多。然而這種效果取得的原因，無非是政府改變了土地增值收益分配方式，農(nóng)民所得正是政府所失，并無神秘之處。從以上分析來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還存在一些深層次的結(jié)構(gòu)特征和政策問題，需要進(jìn)行反思。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的突出特征是區(qū)域初始條件的巨大分化。發(fā)達(dá)地區(qū)特別是珠三角的代表南海區(qū)是推動集體土地入市的主要力量[33]，它的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)模特別大，入市價值也特別大，其它試點地區(qū)相形見絀。由此導(dǎo)致試點效果的大打折扣。一個地區(qū)的農(nóng)民因改革而致富不代表其它地區(qū)也如此。而異地調(diào)整入市、擴(kuò)大集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍，打通三項土地制度改革，并不能根本上解決問題，反而惡化問題。因為它有利于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)民集體新增集體經(jīng)營性建設(shè)入市的比例，而大多數(shù)農(nóng)民集體從入市中所得非常有限。同時由于政府土地財政收入減少，政府再分配經(jīng)濟(jì)能力弱化，其后果必然是是區(qū)域貧富差距越來越大，引起社會兩極分化。土地制度改革如何造成這樣的結(jié)果，那么我們就不得不反思這種改革的意義。

四、農(nóng)村宅基地制度改革

在三項土地制度改革中，農(nóng)村宅基地制度關(guān)系到億萬農(nóng)民的基本居住權(quán)，和大多數(shù)農(nóng)民關(guān)系最為密切。本來農(nóng)村宅基地在土地制度中并不受關(guān)注，然而在土地制度改革背景下，農(nóng)村宅基地被認(rèn)為包含巨大的財產(chǎn)價值而廣受關(guān)注。其經(jīng)驗來源是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和人口快速流動背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村宅基地獲得了巨大的市場價值。輿論普遍認(rèn)為農(nóng)村宅基地是農(nóng)民最大的一筆“財產(chǎn)”，評價改革試點成效主要標(biāo)準(zhǔn)也是改革是否增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入和改善了農(nóng)民居住條件。從政策上，農(nóng)村宅基地制度改革試點也希望兼顧農(nóng)村居住保障和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)，既要保持宅基地制度的穩(wěn)定，保障農(nóng)民基本的居所，又要允許農(nóng)民自愿有償退出宅基地，允許農(nóng)村住房（宅基地使用權(quán)）抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓，從而賦予農(nóng)村宅基地更大的財產(chǎn)權(quán)能。

（一）試點進(jìn)展?fàn)顩r

1、住房保障多元化

中央要求地方試點探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現(xiàn)形式，適應(yīng)城鎮(zhèn)化和農(nóng)民新的需求。主要做法是：在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)不再批準(zhǔn)新增宅基地，主要通過建造多層和高層小區(qū)的方式安置農(nóng)民，這是政府主導(dǎo)的方式。在城市規(guī)劃區(qū)外，政府仍然延續(xù)傳統(tǒng)的“一戶一宅”的宅基地制度，同時為了集約節(jié)約用地，改革宅基地分散審批方式，引導(dǎo)農(nóng)民向中心村和小城鎮(zhèn)集中。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，住房保障多元化是一種必要，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府為了預(yù)留城鎮(zhèn)建設(shè)的足夠空間，較早地投入財力對農(nóng)村進(jìn)行大規(guī)模的拆遷安置，避免城市拆遷成本增加。浙江義烏的動作最大。而在在城市規(guī)劃區(qū)外，農(nóng)民依然分散建設(shè)，政府只能進(jìn)行少量的新農(nóng)村（社區(qū)）示范點建設(shè)。根本約束是地方財政能力，另外的約束是鄉(xiāng)村規(guī)劃和土地管理能力薄弱。

欠發(fā)達(dá)地區(qū)也有一定的動作，突出的是結(jié)合扶貧進(jìn)行大規(guī)模異地搬遷。政府規(guī)劃和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施完善的集中居住區(qū)，農(nóng)民退出原宅基地，有的地方運用了土地增減掛鉤進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。最著名的安徽金寨縣。國土資源報報道：“作為國家33個農(nóng)村土地制度改革試點中唯一國家級貧困縣，金寨將宅基地制度改革與扶貧搬遷等政策相結(jié)合，發(fā)揮政策疊加效應(yīng)，力促脫貧攻堅，給當(dāng)?shù)匕傩諑�來了實實在在的利益”。其中最主要的一塊資金來源是土地增減掛鉤獲得的約50億資金。其做法是金寨縣通過把土地指標(biāo)交易到省里，省里按照48萬畝交易支付費用。這相當(dāng)于金寨縣4年的財政收入，完全可以滿足12900戶宅基地有償退出和各項基礎(chǔ)設(shè)施投入[34]。金寨縣的扶貧效果當(dāng)然是顯著的，不過需要注意的是這和宅基地退出無關(guān)。金寨縣能借用改革試點向省里要求轉(zhuǎn)移支付，其它縣市難以復(fù)制。

2、宅基地自愿有償退出

宅基地退出是政府及媒體最為關(guān)注的改革內(nèi)容。輿論認(rèn)為農(nóng)民進(jìn)城落戶后，因缺乏宅基地退出制度，農(nóng)村閑置的土地資源難以退出，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)難以實現(xiàn)。改革建立宅基地資源有償退出制度。從15個農(nóng)村宅基地試點來看，大規(guī)模退出仍不普遍。據(jù)國土資源部介紹，截至到2016年底，15個地區(qū)一共退出宅基地21044戶，退出面積12874.1畝，戶數(shù)占總戶數(shù)的1.5%左右。從試點實踐來看，發(fā)達(dá)地區(qū)依靠地方的財力，探索了多樣化的宅基地退出方式，退出宅基地較多。退出規(guī)模比較大的是浙江義烏、福建晉江，其它地區(qū)的宅基地退出要么結(jié)合了種種配套政策（如扶貧），要么在農(nóng)村宅基地退出方面缺乏實質(zhì)推進(jìn)。浙江義烏建立了特色的宅基地退出機制，其主要內(nèi)容是形成了“集地券”制度。其核心在于盤活農(nóng)村集體存量建設(shè)用地，在符合規(guī)劃、符合基本條件的前提下，鼓勵農(nóng)村、農(nóng)戶將閑置、廢棄和低效的建設(shè)用地先實施復(fù)墾，驗收合格形成相應(yīng)建設(shè)用地指標(biāo)。目前，置換權(quán)益已成交356宗共計35830平方米[35]。

宅基地退出并不總是有償?shù)�。輿論很少關(guān)注地方政府借宅基地制度改革建立嚴(yán)格規(guī)范的土地管理制度，增加基層土地管理能力，促進(jìn)一戶多宅等情形宅基地?zé)o償退出。這表現(xiàn)幾乎所有試點地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)均是如此。在不發(fā)達(dá)地區(qū)，由于缺乏財力組織大規(guī)模的宅基地有償退出，借宅基地制度改革加強宅基地管理成為最大改革成效。動作最大、取得成效最顯著的是江西余江。余江在政策上實行宅基地退出實行有償和無償相結(jié)合，借用農(nóng)村內(nèi)部宗族力量形成“宅改理事會”，解決農(nóng)村閑置宅基地和附屬設(shè)施用地退出問題，達(dá)到“村莊面貌靚麗化”的目標(biāo)。據(jù)余江縣統(tǒng)計：去年以來，先行試點村莊共退出宅基地5700宗，面積66.4萬平方米，退出的集體土地能夠滿足試點村莊15年左右的宅基地用地需求;收回村莊規(guī)劃內(nèi)土地480畝，復(fù)墾330畝;新修村內(nèi)道路67公里，溝渠49公里，綠化村內(nèi)面積21萬平方米，建設(shè)村民活動中心2.8萬平方米[36]。

3、住房財產(chǎn)權(quán)的抵押

農(nóng)村宅基地制度改革試點的一項重要任務(wù)是，配合農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押試點，探索宅基地財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)方式和路徑。從各個地區(qū)抵押融資的狀況來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)浙江義烏、福建晉江和湖南瀏陽是農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的主要地區(qū)。比如浙江義烏，到2015年底，已經(jīng)發(fā)放了農(nóng)村住房抵押貸款4864萬元。[37]福建晉江，至2016年10月，農(nóng)房抵押貸款余額6.12億元，規(guī)模很大[38]。而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)即使放開，抵押貸款數(shù)額也不大，貸款數(shù)額從幾十萬到幾百萬之間。不發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)營機會少，農(nóng)村金融需求本來就不大，農(nóng)房抵押政策也難以改變這一局面。

為了防范風(fēng)險，中央在推進(jìn)農(nóng)房抵押時依然相當(dāng)審慎，把住房財產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)利限制在一定范圍內(nèi)[39]。比較重要的限制有3點。首先借款人除用于抵押的農(nóng)民住房外，借款人應(yīng)有其它長期穩(wěn)定居住場所，并能夠提供相關(guān)資料（參見第4條）。所謂“其它長期穩(wěn)定居所”，實踐中銀行操作為農(nóng)民要么在城市購有商品房，要么農(nóng)戶能夠長期借住在親友家。另外規(guī)定變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房，受讓人范圍原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)（參見第12條）。一些地方政府允許宅基地在市（縣）域范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大了流轉(zhuǎn)范圍，但是仍然有嚴(yán)格的限制。如福建晉江規(guī)定“符合‘一戶一宅’申請條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，允許在全市范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)取得舊宅基地使用權(quán)[40]。”從上述規(guī)定可知，宅基地流轉(zhuǎn)對象仍限于符合“一戶一宅”申請條件的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，法律仍禁止突破農(nóng)村宅基地用于自建住房的基本目標(biāo)。最后中央還鼓勵地方政府設(shè)立農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險補償基金緩釋市場風(fēng)險（參見第13條）。不過要是如此，地方政府實際上成為了貸款擔(dān)保人，銀行愿意配合地方政府推進(jìn)農(nóng)房抵押貸款。

（二）試點所提出的問題

1、宅基地制度及財產(chǎn)權(quán)訴求分化

農(nóng)村宅基地制度最基本的原則是“一戶一宅”�！耙粦粢徽�”的宅基地制度保障農(nóng)民戶有所居，既然是保障，那么就要限制用于經(jīng)營。改革過程中，輿論普遍用用“財產(chǎn)權(quán)”、“用益物權(quán)”、“建設(shè)用地”這些概念去想象農(nóng)村宅基地，評價改革成效的標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)民財產(chǎn)性收入是否增加。他們列舉浙江義烏、福建晉江等試點中農(nóng)民通過經(jīng)營宅基地、大規(guī)模使用農(nóng)房抵押擔(dān)保來論證國家賦予宅基地財產(chǎn)權(quán)的必要性，而忽視了農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)訴求的差異。首要的是要區(qū)分城郊農(nóng)村和一般農(nóng)村。城郊農(nóng)村的宅基地價值高，有經(jīng)營性價值，可用于出租或經(jīng)營，由于實際上的經(jīng)營價值，城郊村農(nóng)戶要求有更大的土地財政權(quán)利，比如允許擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍，獲得更大的級差地租收益，希望能合法地建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房。相反一般農(nóng)村的宅基地價值低，主要用于自建住房及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的附屬設(shè)施，缺乏經(jīng)營價值。用于維持小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和農(nóng)民居住生活的雙重功能。這樣的普通農(nóng)戶缺乏擴(kuò)大宅基地權(quán)利的訴求，他們要求保障“一戶一宅”，加強宅基地管理，提供最基本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

湖北宜城的典型的農(nóng)區(qū)，耕地資源較多，戶均宅基地一般在300平方左右。其中有大約120平方用于建房居住，其余則是生產(chǎn)生活輔助用地，是國土部門允許用于存放農(nóng)機具和生產(chǎn)資料、晾曬糧食、放置柴火等雜物的土地。這種宅基地利用特征即使在城鎮(zhèn)化和農(nóng)民流動的背景下也沒有根本改變。按照賀雪峰的說法，農(nóng)民流動背景下，農(nóng)戶保留農(nóng)村宅基地是作為“資源冗余量”存在的，有緩沖社會風(fēng)險的功能[41]。當(dāng)前農(nóng)戶家庭一般存在以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕的家庭勞動力再生產(chǎn)模式[42]，農(nóng)民平時在城鎮(zhèn)務(wù)工，年節(jié)則回家過年；年輕人進(jìn)城務(wù)工居住了，老年父母則在農(nóng)村經(jīng)營農(nóng)業(yè)。即使年輕人長期在城鎮(zhèn)務(wù)工，他們也大多從事的是低端的非正規(guī)就業(yè)，工資收入不足以支撐他們參加城鎮(zhèn)各項社會保障，他們在城市勞動力市場失去優(yōu)勢后就只有回家。即使他們進(jìn)城購房居住，也并非完全在城市體面地定居下來，農(nóng)民完全融入城鎮(zhèn)是一個長期的、漸進(jìn)和不確定的過程，這一過程中農(nóng)村宅基地和住房十分重要。

2、宅基地有償退出的困境和后果

宅基地退出方式主要有兩種：集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)和集體經(jīng)濟(jì)組織回購。目前所報道出來的試點地區(qū)大規(guī)模的宅基地有償退出，全部是政府主導(dǎo)進(jìn)行的。發(fā)達(dá)地區(qū)浙江義烏大規(guī)模的宅基地有償退出所需資金則來自地方政府，貧困縣安徽金寨通過土地增減掛鉤，獲得的省政府的財政轉(zhuǎn)移。從實際來看，普遍地實施宅基地有償退出必然是空轉(zhuǎn)的制度。發(fā)達(dá)地區(qū)實施起來尚且費力，大規(guī)模的宅基地退出實際上主要是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的拆遷安置，不發(fā)達(dá)地區(qū)實施起來則更不現(xiàn)實。湖北省宜城市很典型，政府規(guī)定“宅基地法定面積部分按照當(dāng)?shù)卣鞯匮a償費的補償標(biāo)準(zhǔn)，超面積部分按當(dāng)?shù)赝恋匮a償費的70%；村委會可根據(jù)資金狀況在前款規(guī)定補償標(biāo)準(zhǔn)的0.5到1.5倍之間確定具體補償標(biāo)準(zhǔn)”[43]�；鶎痈刹糠从�，大多數(shù)村集體不僅沒有收入，是“空殼村”，而且有形成于稅費時期的幾十萬甚至上百萬元的村級債務(wù)。在村級債務(wù)難以化解的壓力下，村級組織艱難地用上級政府轉(zhuǎn)移支付的幾萬元維持運轉(zhuǎn)，如何能有錢用于回購農(nóng)民退出的宅基地？正如當(dāng)?shù)卣�府主政官員說：“難在自愿有償退出，村集體沒有積累，你愿意賣（退出），我買不起” [44]。

宅基地有償退出雖然不可能普遍展開，卻由于個別土地增減掛鉤項目區(qū)形成回購宅基地的事實，影響農(nóng)戶對宅基地的價值預(yù)期，破壞了原本存在的自發(fā)的宅基地退出秩序。在法律上宅基地是集體無償分配給農(nóng)戶居住的用地，一旦農(nóng)戶不再居住使用或另外新批一塊宅基地，按照規(guī)定該宅基地就應(yīng)當(dāng)無償退回村集體，這在八九十年代有過集中居住經(jīng)歷的村莊均是如此。新的制度主張村集體通過“回購”方式補償農(nóng)戶自愿有償退出宅基地，不再主張農(nóng)戶無償退出多出宅基地的義務(wù)，這是宅基地管理政策的重大改變。這一政策激勵了農(nóng)戶不再無償退出宅基地。在低廉及不可持續(xù)的有償使用費收取政策下（另文介紹），他們理性地把“不退出”作為最后選擇，之前農(nóng)戶自發(fā)退出宅基地的秩序就瓦解了。正如一個村書記說：“在原來，農(nóng)戶自行扒掉老房子種地，現(xiàn)在農(nóng)戶不愿意扒了，因為退出不劃算，他們等著增減掛鉤呢�！钡�是地方政府有能力在全域進(jìn)行土地增減掛鉤回購農(nóng)民宅基地嗎？

3、宅基地流轉(zhuǎn)范圍和農(nóng)房抵押問題

輿論認(rèn)為農(nóng)村住房和宅基地是“沉睡的資產(chǎn)”，一個主要的理由是農(nóng)村住房不能像城市住房一樣用于抵押融資，因此要求國家賦予宅基地完整的財產(chǎn)權(quán)能。而要推動抵押融資，就涉及到抵押物的處置問題，為了能讓抵押物順利處置，國家就要突破目前法律把宅基地流轉(zhuǎn)范圍限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的規(guī)定。宅基地流轉(zhuǎn)范圍是關(guān)系宅基地制度的根本問題，一旦突破則整個宅基地制度就全部突破。誰最期待開禁宅基地流轉(zhuǎn)？發(fā)達(dá)地區(qū)的銀行和農(nóng)民。發(fā)達(dá)地區(qū)的銀行和農(nóng)戶迫切地希望通過抵押物自由處置來降低風(fēng)險，這就要求更大范圍內(nèi)開禁宅基地流轉(zhuǎn)。在政府有能力保障農(nóng)民基本居住權(quán)的條件下，考慮到增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，地方政府也認(rèn)可這一訴求。浙江義烏就提出“如果只在本村實行宅基地流轉(zhuǎn)，就難以真正體現(xiàn)宅基地價值”[45]。需要反思的是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，城市和農(nóng)村實際一體化了，且地方政府有能力為農(nóng)戶提供基本住房保障，因此允許其抵押融資有一定的條件；而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)（這占全國大部分），農(nóng)村住房依然是農(nóng)戶的社會保障，允許其抵押融資，允許農(nóng)戶自由地把住房及宅基地使用權(quán)抵押擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓出去，那么地方政府是否有能力為這些可能失去住房的農(nóng)戶提供基本的住房保障？

事實上，輿論夸大了農(nóng)村金融的困境及農(nóng)村金融和土地制度的關(guān)聯(lián)。農(nóng)房抵押貸款實際上不是唯一有效的農(nóng)村金融秩序。我們廣泛的調(diào)查發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村存在的“無抵押”的小額金融秩序，其關(guān)鍵在于銀行“貸款管理模式”適應(yīng)了當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的秩序^[46]。農(nóng)村金融市場是由農(nóng)戶和銀行共同構(gòu)成的。大多數(shù)農(nóng)戶從事小規(guī)模生產(chǎn)，沒有貸款融資需求，只有1%的農(nóng)村經(jīng)營大戶有貸款需求，其特征是小額且短期，一般需求在5-20萬元，貸款周期在1年。銀行為他們開發(fā)出“小額信用（擔(dān)保）貸款”，滿足了他們的要求。相對于農(nóng)房抵押貸款中普遍的政府干預(yù)及限制，這種秩序反而具有很高的市場化程度，形成了農(nóng)村金融市場的均衡。在無抵押貸款中，銀行著重考察農(nóng)戶還款能力，農(nóng)房的價值是其次的，即使允許農(nóng)房抵押貸款也缺乏普遍意義。有三項有關(guān)貸款人的因素影響銀行的選擇。一是經(jīng)營項目的可行性，一般來說銀行傾向于生產(chǎn)性貸款。二是農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)綜合能力，包括農(nóng)戶家庭的土地、房屋、務(wù)農(nóng)、務(wù)工和經(jīng)商收入。三是社會信用報告及正規(guī)的個人征信報告。社會信用指的是農(nóng)戶在村莊中的口碑，正規(guī)的個人征信報告則來源于金融機構(gòu)的記錄。即使銀行在辦理農(nóng)房抵押貸，銀行也延續(xù)了“無抵押貸款”的這些做法。農(nóng)房抵押貸款無非是多了一層抵押的外殼，而聯(lián)結(jié)銀行和農(nóng)戶貸款關(guān)系的機制仍然是傳統(tǒng)的。

因此輿論以農(nóng)村金融需要合法農(nóng)房抵押物處置權(quán)的理由主張開禁宅基地流轉(zhuǎn)是一個要命的“自循環(huán)”，它以農(nóng)民普遍需要貸款和銀行特別希望供給農(nóng)房抵押貸款為前置假設(shè)，而這是不成立的。農(nóng)村需求金融的農(nóng)戶是極少比例的，而銀行又可以通過“無抵押貸款”的貸款管理制度來滿足。如果新型金融政策普遍地鼓勵農(nóng)房抵押貸款，對銀行和對農(nóng)戶均是高風(fēng)險的。

（三）小結(jié)

從上述分析來看，農(nóng)村宅基地制度改革十分復(fù)雜，不同區(qū)域改革重點不同。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，政府財政實力強，市場活躍，大規(guī)模的拆遷安置、農(nóng)村宅基地有償退出、農(nóng)村房屋抵押貸款及宅基地流轉(zhuǎn)的放開是改革的中心內(nèi)容；在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府缺乏財力，市場也不活躍，大規(guī)模的宅基地有償退出等內(nèi)容并不凸顯，改革成效主要表現(xiàn)在地方政府結(jié)合精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行異地搬遷，借用宅基地改革建立嚴(yán)格規(guī)范的宅基地管理制度。一直以來，農(nóng)村宅基地制度的首要目標(biāo)是保障農(nóng)民基本居住權(quán)利。為了兼顧增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的目的，改革試點賦予宅基地財產(chǎn)屬性。不過從試點實踐來看，這主要是發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的訴求和實踐，要求更多地占有土地增值收益。如果片面地以某些試點的成效為依據(jù)，全面改革宅基地制度，強調(diào)宅基地的財產(chǎn)屬性，允許農(nóng)民把住房和宅基地普遍地“抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓”，就實際把農(nóng)戶基本住房保障推向市場，陷大多數(shù)地區(qū)的普通農(nóng)民于風(fēng)險中。

五、反思及對《土地管理法》修改的啟示

試點很重要，它是黨和政府進(jìn)行科學(xué)決策的一個重要方式，然而在大規(guī)模的試點后，如何正確全面地總結(jié)試點經(jīng)驗更為重要。本文通過對33個試點資料的梳理，對試點目前主要的進(jìn)展進(jìn)行全面梳理，對試點的若干問題進(jìn)行批判性的分析，得到了大量不符合主流輿論的認(rèn)識。這種認(rèn)識不一定完全正確，然而它是開放的和批判的，它不是從先在的理念出發(fā)，而是從客觀的實踐出發(fā)，提煉影響土地制度改革的若干問題。通過研究，我們認(rèn)為對試點進(jìn)行解讀的主流輿論對中國六十年來形成的中國特色土地制度缺乏內(nèi)在理解，陷入到盲目否定的“為改革而改革”的窠臼，忘記了中國特色的土地制度從何而來，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有哪些重要意義。他們有強烈的改革理念和理想的制度設(shè)計，并滿足于試點中去尋找片段的論據(jù)，誤導(dǎo)了改革。

在主流輿論的解讀中，試點改革只有“成效”而沒有問題，現(xiàn)有的土地管理法應(yīng)當(dāng)根本上進(jìn)行改革，而不是僅僅進(jìn)行完善。具體表現(xiàn)為“打通三塊地”的政策建議：征地制度改革要縮小征地范圍，嚴(yán)格界定公益性和非公益性建設(shè)用地；允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地以多種方式入市，集體（農(nóng)民）取代政府成為提供經(jīng)營性建設(shè)用地的主體，調(diào)節(jié)社會公平的方式是政府征收土地增值收益調(diào)節(jié)金；宅基地制度改革要賦予農(nóng)民更大宅基地權(quán)能，允許宅基地在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，允許非經(jīng)營性的宅基地轉(zhuǎn)為新增“經(jīng)營性建設(shè)用地”。這意味著中國土地制度體系的根本變革。無論其名義上是否主張土地公有制，這種改革的實質(zhì)就是徹底瓦解現(xiàn)有土地制度，推行土地私有制，沖擊改革底線。

我們認(rèn)為，中國土地制度是經(jīng)過六十多年不斷實踐探索形成的，是中國通過新民主主義革命和社會主義革命建立起來憲法秩序[47]。經(jīng)過改革開放的實踐，中國形成以征地制度、國有土地使用權(quán)市場制度和農(nóng)村宅基地制度為基本內(nèi)容的制度體系，仍然在政治、經(jīng)濟(jì)和社會各層面仍然發(fā)揮基礎(chǔ)作用，支撐著中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。中國特色土地制度最重要的特征是“公有制”，也是土地制度改革的最基本的底線之一。憲法規(guī)定了土地的公有制，按照形式差異有兩種土地公有制，一是國有制，即全民所有的公有制，二是集體所有制，集體勞動人民所有的公有制。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力條件下，土地公有制的基本原則是“耕者有其田”、“居者有其屋”，表現(xiàn)為集體土地所有制條件下，集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)利從所在集體獲得基本的生產(chǎn)生活資料，集體是一個對內(nèi)共產(chǎn)主義，對外排他的經(jīng)濟(jì)組織單位。在工業(yè)生產(chǎn)力條件下，土地公有制的基本原則是通過國家（地方政府）占有土地有計劃地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，占有土地增值收益（無論表現(xiàn)為貨幣還是非貨幣）由國家再分配，消滅依靠土地不勞而獲的階級。土地增值收益歸政府，并不是由個別的官員貪污掉了，而是形成了公共性的“土地財政”，形成嚴(yán)格的財政管理制度，按照一定的制度規(guī)范使用。

中國仍然不斷地在改革，土地制度也不斷地在改革，以適應(yīng)不斷變化的生產(chǎn)力，這是中國最大的制度優(yōu)勢。然而我們沒有必要妄自菲薄，為了滿足某些缺乏經(jīng)驗基礎(chǔ)的改革理念，就把過去六十多年形成的中國特色土地制度體系根本上否定掉，這是嚴(yán)重缺乏制度自信的表現(xiàn)。我們認(rèn)為這一體系總體上的合理的，既然已經(jīng)進(jìn)行了大范圍的試點，未來的土地管理的法律修改應(yīng)當(dāng)以全面正確地總結(jié)33個試點的成效和問題為基礎(chǔ)。本文的修法建議是：堅持1998年之后形成的成熟的土地制度體系，防止“三塊地”打通，堅持征地制度和政府壟斷的一級建設(shè)用地市場制度，堅持保障性的農(nóng)村宅基地制度。法律應(yīng)當(dāng)延續(xù)集體土地不得入市的規(guī)定，僅允許存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，解決歷史遺留問題。對宅基地流轉(zhuǎn)仍然進(jìn)行嚴(yán)格限制，允許發(fā)達(dá)地區(qū)自行探索農(nóng)房（宅基地）抵押貸款制度，然而僅僅是地方性的制度安排。不允許通過宅基地整理的方式新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地，造成更多的歷史遺留問題。這種相對穩(wěn)健的改革方案既符合中央總的改革精神和原則，也有助于中國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展和和諧穩(wěn)定。

2017/6/7初

2017/6/27修