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特定職業(yè)群體上訪的發(fā)生機(jī)制

陳柏峰*

摘要：特定職業(yè)群體的上訪，是社會(huì)轉(zhuǎn)型期特有的現(xiàn)象，其訴求的合法性比較模糊。在歷次改革或政策變動(dòng)中受到?jīng)_擊的特定職業(yè)群體，在國(guó)家向民生政策轉(zhuǎn)型的大背景中，認(rèn)為自己是弱勢(shì)群體，曾為國(guó)家作出了犧牲和貢獻(xiàn)，因此應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸疹櫤脱a(bǔ)償。在媒體上權(quán)利話語(yǔ)的支持和激勵(lì)下，他們走上了上訪之路。特定職業(yè)群體過(guò)去處在社區(qū)或組織網(wǎng)絡(luò)之中，有一定的組織性基礎(chǔ)，因此容易發(fā)動(dòng)群體性上訪。這類上訪處理難度大、牽涉關(guān)系多、歷史包袱重，治理需要耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力�；鶎诱�府只能對(duì)上訪人進(jìn)行監(jiān)控，并對(duì)其中的積極分子采取“收買”策略。這導(dǎo)致了一些不良效應(yīng)，形成了一些不良慣例，誘發(fā)上訪人提出無(wú)理訴求，導(dǎo)致更多人去上訪。限于地方政府的財(cái)政能力，以及特定職業(yè)群體及其問(wèn)題的模糊邊界，相關(guān)問(wèn)題的制度化解決非常困難。

關(guān)鍵詞：特定職業(yè)群體上訪 治理 發(fā)生機(jī)制

上訪是影響當(dāng)前中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)突出問(wèn)題，引起了學(xué)界廣泛的關(guān)注。其中，主流的學(xué)術(shù)認(rèn)識(shí)是是維權(quán)視角，它認(rèn)為上訪問(wèn)題的癥結(jié)是基層政府侵害了公民權(quán)利，上訪則是一種維權(quán)和抗?fàn)幮问健Ｔ谶@種視角下，農(nóng)民上訪被概括為“依法抗?fàn)?rdquo;[1]或“以法抗?fàn)?rdquo;[2]。前者強(qiáng)調(diào)上訪人以法律和政策為依據(jù)來(lái)對(duì)抗基層干部的“枉法”行為，維護(hù)其政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益；后者強(qiáng)調(diào)直接以法律和政策為抗?fàn)幬淦�，以基層政府為抗�(fàn)帉?duì)象，旨在宣示和確立“合法權(quán)益”或“公民權(quán)利”。也有學(xué)者認(rèn)為，上述認(rèn)識(shí)夸大了農(nóng)民抗?fàn)幍慕M織性尤其是政治性，因此對(duì)之有所批判。[3]盡管存在具體的不同意見(jiàn)，但這些學(xué)者實(shí)際上共享著相同的理論認(rèn)識(shí)和價(jià)值關(guān)懷，都從維權(quán)視角來(lái)看待上訪潮，只不過(guò)對(duì)于農(nóng)民上訪的現(xiàn)實(shí)判斷有著細(xì)微差別。

維權(quán)理論視角有一定的合理性，因?yàn)榛鶎哟_實(shí)廣泛存在侵犯公民權(quán)利的現(xiàn)象，但這種視角往往容易也有其固有缺陷，對(duì)上訪問(wèn)題的復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不夠。在經(jīng)過(guò)媒體不斷簡(jiǎn)單復(fù)制而占據(jù)社會(huì)主流地位后，這種就將上訪問(wèn)題結(jié)構(gòu)化、客觀化、本質(zhì)化了，這不符合上訪潮的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)。不少學(xué)者從實(shí)踐出發(fā)，分析了不同類型的上訪，包括精神病人的上訪、[4]謀利型上訪、[5]農(nóng)田水利的上訪、[6]要挾型上訪、[7]等等。筆者也在充分意識(shí)到上訪問(wèn)題復(fù)雜性的基礎(chǔ)上，專門分析過(guò)無(wú)理上訪，[8]并提出了分類治理的思路。本文沿著這一思路，集中分析特定職業(yè)群體的上訪。特定職業(yè)群體的上訪，是指目前全國(guó)各地多發(fā)的退伍軍人、民辦教師、下崗工人、政府分流人員等特定群體的上訪。這種上訪是社會(huì)轉(zhuǎn)型期特有的現(xiàn)象，其訴求的合法性比較模糊。很難明確說(shuō)上訪人的訴求是合理的維權(quán)，當(dāng)然也很難明確說(shuō)上訪人的訴求無(wú)理。在分類研究的譜系中，特殊人群的上訪屬于協(xié)商型上訪。本章試圖展現(xiàn)這種類型上訪的復(fù)雜性，解釋這種類型上訪被不斷生產(chǎn)出來(lái)的體制邏輯。

一、特定職業(yè)群體上訪及其一般特征

退伍軍人、民辦教師、下崗工人、政府分流人員等特定群體的上訪，并非法律術(shù)語(yǔ)，但在基層政府文件中經(jīng)常使用。新中國(guó)成立以來(lái)，歷次政策變動(dòng)所牽涉到的人群，都可能通過(guò)上訪來(lái)表達(dá)對(duì)舊制度體系中法律和政策的不滿，要求按照新的法律和政策處理自己的問(wèn)題；或者對(duì)舊的和新的制度體系都不滿，要求重新制定法律和政策來(lái)處理自己的問(wèn)題。特定群體上訪的原因非常復(fù)雜，存在多種可能性，多種原因可能復(fù)雜地?cái)囋谝黄稹Ｔ诨鶎诱�府看�?lái)，特定群體的上訪常常意味著，時(shí)間跨度比較長(zhǎng)，情況相對(duì)復(fù)雜，非因本屆政府的政策或具體行政行為所導(dǎo)致，無(wú)法完全按照現(xiàn)行的法律和政策處理的棘手社會(huì)問(wèn)題。目前，歷史遺留問(wèn)題的上訪較為集中地出現(xiàn)在以下幾個(gè)職業(yè)人群的上訪中：

第一，下崗工人。1993年，黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決議》，指出企業(yè)的改革方向是建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。之后，大量的國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)變革、資產(chǎn)重組等公司化改造。這種指導(dǎo)思想又在十五大得到了強(qiáng)調(diào)，國(guó)有企業(yè)改革的步伐因此而加快。在企業(yè)改制過(guò)程中，累計(jì)產(chǎn)生了幾千萬(wàn)下崗工人，[9]其中一部分逐漸成功實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)，而另外一部分則未能成功實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，或者就業(yè)后再失業(yè)。1990年代中后期至今，下崗職工問(wèn)題不斷突顯，引起社會(huì)各方面普通的廣泛關(guān)注，國(guó)家花費(fèi)了大量的財(cái)政經(jīng)費(fèi)來(lái)著手解決下崗工人的社會(huì)保障問(wèn)題，收到了巨大的成效，下崗工人的社會(huì)保障近年得到了明顯改善。但是，這種改善同下崗工人的物質(zhì)生活的主觀需求還存在著相當(dāng)大的距離。尤其是社會(huì)普遍存在的不公平現(xiàn)象，激發(fā)了下崗工人的不平衡心理，他們因此基于各種各樣的原因而上訪。

第二，政府分流人員。中國(guó)的政府機(jī)關(guān)曾經(jīng)人浮于事、機(jī)構(gòu)臃腫，造成巨大的浪費(fèi)和財(cái)政負(fù)擔(dān)。尤其是在縣鄉(xiāng)基層，有的單位本來(lái)一個(gè)人能干的事幾個(gè)人干，公務(wù)員是“一杯茶，一支煙，一張報(bào)紙看半天”。因此，為了精兵簡(jiǎn)政，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府機(jī)關(guān)也多次實(shí)行了下崗分流的改革，規(guī)模最大的改革發(fā)生在1999年之后。1999年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》（中發(fā)〔1999〕2號(hào)），中共中央組織部、人事部下發(fā)了《關(guān)于在地方政府機(jī)構(gòu)改革中做好人員定崗分流工作的通知》（人發(fā)[1999]136號(hào)），省級(jí)以下政府機(jī)構(gòu)改革因此全面展開(kāi)，2003年的農(nóng)村稅費(fèi)改革更是倒逼縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革。改革之后，一些分流下崗人員基于不同的原因而上訪，有的反映分流過(guò)程中的競(jìng)崗未能做到公平公正，有的反映政府欠款問(wèn)題，還有的反映生活困難，要求政府補(bǔ)助，等等。

第三，退伍軍人。根據(jù)服役年限、服役種類、退役方式、殘廢等級(jí)等，按照《兵役法》、《退伍義務(wù)兵安置條例》等法令規(guī)定有資格享受退伍軍人法所規(guī)定的利益或特權(quán)。轉(zhuǎn)業(yè)軍人是指部隊(duì)官兵直接從部隊(duì)轉(zhuǎn)入地方工作的。目前軍人要達(dá)到一定條件的才能選擇轉(zhuǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)業(yè)軍人可以選擇國(guó)家分配和自主擇業(yè)，自主擇業(yè)的可以拿到一次性的補(bǔ)償。對(duì)于普通義務(wù)兵和低級(jí)別士官而言，他們離開(kāi)部隊(duì)只有退役的選擇。近年來(lái)，涉軍人員上訪苗頭明顯加強(qiáng)，上訪頻率明顯增加，涉及人數(shù)越來(lái)越多。一些轉(zhuǎn)業(yè)、退役軍人生活困難，向政府求助；一些涉軍人員以過(guò)去的退役補(bǔ)償偏低，要求政府增加補(bǔ)償；還有一些涉軍人員以自己曾在部隊(duì)奉獻(xiàn)青春為由，要求政府給予補(bǔ)償，等等。

第四，民辦教師。民辦教師是中國(guó)教育史上頗具特色的“產(chǎn)物”，是自1960年代起就廣泛分布于廣大農(nóng)村、邊遠(yuǎn)地區(qū)的一個(gè)特定職業(yè)群體。他們是村里和地方教育系統(tǒng)從農(nóng)民中聘用的教師，但不是享有一般國(guó)家正式教師的工資待遇。他們既是農(nóng)民又是教師，身份比較模糊。1997年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決民辦教師問(wèn)題的通知》（國(guó)辦發(fā)[1997]32號(hào)），原國(guó)家教委《國(guó)家教委關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳<關(guān)于解決民辦教師問(wèn)題的通知>的意見(jiàn)》》（教人廳[1997]25號(hào)）。之后，全國(guó)有大量民辦教師被辭退，逐漸退出講臺(tái)，被辭退的民辦教師對(duì)辭退政策普遍有所不滿。其實(shí)，改革開(kāi)放以來(lái)，一直就有民辦教師因各種原因而上訪。近年來(lái)，民辦教師上訪有增多的趨勢(shì)。他們中有些為被辭退的原因而不斷上訪討說(shuō)法；有的因被學(xué)�；蚧鶎诱�府辭退而沒(méi)有符合政策的手續(xù)而上訪；有些因被辭退時(shí)沒(méi)有任何補(bǔ)償或?qū)ρa(bǔ)償不滿而上訪；有的因生活貧困而上訪要求落實(shí)政策。

特定職業(yè)群體的上訪是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展過(guò)程中特有的現(xiàn)象，它是社會(huì)轉(zhuǎn)型中由于體制變遷或政策變化而造成的問(wèn)題，具有特定的性質(zhì)，需要從社會(huì)科學(xué)層面加以認(rèn)真對(duì)待。特定職業(yè)群體之所以上訪，由于他們感覺(jué)到不公正，在現(xiàn)實(shí)制度體系中難以獲得支持，找不到明確的合法依據(jù)和政策依據(jù)，或者相關(guān)政策依據(jù)難以得到地方政府的執(zhí)行落實(shí)。這些問(wèn)題源于特定的改革環(huán)境，但在當(dāng)時(shí)并沒(méi)有表現(xiàn)出來(lái)，而在當(dāng)前社會(huì)變遷的背景下才凸顯出來(lái)，或者雖然當(dāng)時(shí)就有所表現(xiàn)卻一直未能得到有效解決。受國(guó)家意識(shí)形態(tài)、法律和政策變化的影響，特定職業(yè)群體上訪問(wèn)題的合法性在現(xiàn)行制度框架下存在相當(dāng)?shù)哪：�性。因此，特定職業(yè)群體的上訪很難說(shuō)是維權(quán)的上訪，而多是具有政策訴求的協(xié)商型上訪，上訪人期望能夠通過(guò)上訪來(lái)改變政策，從而滿足訴求。對(duì)于政府而言，要真正徹底解決此類問(wèn)題，常常需要制定新政策，探尋可行的解決辦法。

在特定職業(yè)群體的上訪中，每個(gè)人的情況都比較復(fù)雜，案情具有“延伸性”。“延伸性”一詞取自“延伸個(gè)案方法”，[10]表示上訪事由不是由一次矛盾沖突、一個(gè)明確的政策過(guò)程所導(dǎo)致，而是有著復(fù)雜的前因后果和政策背景。無(wú)論是上訪的直接原因，還是上訪的最后平息，都要與上訪人的過(guò)去和當(dāng)前的具體狀況聯(lián)系起來(lái)，與周圍人對(duì)上訪行為的看法相結(jié)合。在上訪時(shí)，當(dāng)事人敘述的原因往往就是個(gè)人及其家庭的一部生活史，從中厘清哪些問(wèn)題是與政策相關(guān)的，哪些是無(wú)關(guān)的，都不是一件很輕松的事情。解決問(wèn)題就更不容易了，不但需要花費(fèi)人力查明事實(shí)，可能還需要花費(fèi)財(cái)力來(lái)切實(shí)解決問(wèn)題；不但涉及到個(gè)案訴求，還涉及到同類情況的處理。

特定職業(yè)群體上訪之所以成為當(dāng)前上訪中的具有重要影響的問(wèn)題，更為重要的原因可能是這類上訪牽涉面廣，相關(guān)牽涉人員過(guò)去處在一定的社區(qū)或組織網(wǎng)絡(luò)之中，互相之間可以方便地取得聯(lián)系，互通信息，因此很容易發(fā)動(dòng)大規(guī)模的群體性上訪，相關(guān)問(wèn)題處理不當(dāng)也可能會(huì)引起群體性事件。這些問(wèn)題本身處理難度大、牽涉關(guān)系多、歷史包袱重，處理起來(lái)必然要耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，因此相關(guān)上訪是基層政府最不愿意面對(duì)的。在沒(méi)有新的法律和政策時(shí)，相關(guān)問(wèn)題的制度化解決幾乎是不可能的。

二、特定職業(yè)群體的上訪之路

在江西安縣的兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研期間，我們遇到了的特定職業(yè)群體上訪中，退伍人員、民辦教師和政府分流人員的上訪表現(xiàn)得相對(duì)較為突出。在當(dāng)?shù)兀�相關(guān)人員上訪，有從零星的個(gè)體訪，發(fā)展到成規(guī)模的群體性上訪和有組織的代表訪的趨勢(shì)。而無(wú)論是群體訪還是個(gè)體訪，基層政府解決起來(lái)都頗為費(fèi)力、為難。

1.民辦教師上訪

民辦教師曾經(jīng)是農(nóng)村基層教育工作者的主流。1970年代，安縣有1100多名教師，其中正式的公辦教師只有不足20名。那時(shí)，學(xué)校辦學(xué)條件不好，民辦教師工資不高，工作卻非常辛苦，常常是一個(gè)教師帶一個(gè)甚至幾個(gè)年級(jí)的課程，語(yǔ)文、數(shù)學(xué)，體育、美術(shù)等都要上。有時(shí)白天給學(xué)生上課，晚上還要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行掃盲教育。而這些民辦教師中，只有極少數(shù)最后轉(zhuǎn)為了正式的公辦教師。以車頭鎮(zhèn)三排村為例，1980年代有15個(gè)民辦教師，最后只有2個(gè)轉(zhuǎn)為了公辦教師，其中一個(gè)還是因?yàn)樽再M(fèi)到縣師范學(xué)校接受了再教育。與公辦教師相比，民辦教師所受到的待遇與他們的貢獻(xiàn)并不相稱。這些民辦教師中的大多數(shù)，最后被政府的一紙政策而清退，幾乎沒(méi)有得到任何補(bǔ)償。從車頭鎮(zhèn)的情況來(lái)看，在被清退后很長(zhǎng)一段時(shí)間，民辦教師中的大多數(shù)無(wú)怨無(wú)悔，只有少數(shù)人覺(jué)得自己比較委屈，但并沒(méi)有上訪的愿望和行動(dòng)。

車頭鎮(zhèn)的民辦教師上訪是從2008年開(kāi)始的。這一年，一個(gè)偶然的機(jī)會(huì)，一些民辦教師得知鄰鎮(zhèn)的有個(gè)民辦老師王某享受了公辦老師的待遇。王某有個(gè)哥哥在縣政府工作，他通過(guò)關(guān)系和職權(quán)將已被清退的王某從民辦教師改為了公辦老師，王某因此領(lǐng)上了退休工資。這個(gè)非法操作已經(jīng)過(guò)去了一些年，但一直處于保密狀態(tài)，直到王某的哥哥安全地從縣政府退休。之后，王某覺(jué)得不會(huì)再損害其哥哥的利益，因此就向別人透露了自己的非法操作。消息傳開(kāi)后，迅速在周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生了爆炸性影響，從而成為當(dāng)?shù)孛褶k教師上訪的導(dǎo)火索。車頭鎮(zhèn)的民辦教師正是在這種背景下走上上訪道路的。

2008年冬天，車頭鎮(zhèn)的一個(gè)民辦教師唐某，開(kāi)始串聯(lián)、召集、組織全鎮(zhèn)的民辦教師去贛州市上訪。2009年，當(dāng)組織好的全鎮(zhèn)民辦教師準(zhǔn)備赴贛州上訪時(shí)，在安縣車站被鎮(zhèn)政府截住，因?yàn)槊褶k教師中出現(xiàn)了“內(nèi)鬼”，有人向鄉(xiāng)政府泄露了上訪計(jì)劃。2010年1月24號(hào)，《南方都市報(bào)》發(fā)表了一篇文章《被清退的代課教師理應(yīng)獲得回報(bào)和補(bǔ)償》。這篇報(bào)道，引起了民辦教師的高度重視，他們中的很多人將其當(dāng)作“《人民日?qǐng)?bào)》的社論”來(lái)對(duì)待。在這篇文章的鼓勵(lì)下，車頭鎮(zhèn)的民辦教師準(zhǔn)備再次上訪。他們重新組織了一個(gè)15人的上訪支持團(tuán)體，每人出資100元作為上訪經(jīng)費(fèi)，這次又因有人向縣政府告密，上訪隊(duì)伍未出安縣就被政府截住。

2010年3月，安縣民辦教師組成了“縣早期民辦教師聯(lián)誼會(huì)”，起草了《告全縣早期民辦教師的一封信》。2010年5月，唐某結(jié)識(shí)了鄰鎮(zhèn)的民辦教師謝某，謝某又與鄰縣的民辦教師有所聯(lián)系，此后不久唐某又認(rèn)識(shí)了安縣另一個(gè)鎮(zhèn)的民辦老師，這樣上訪民辦教師的組織規(guī)模不斷擴(kuò)大。最后，贛州市18個(gè)縣市的民辦教師有了松散的聯(lián)系，他們準(zhǔn)備共同上訪。他們起草了一份上訪信《承認(rèn)歷史還我尊嚴(yán) 討回公道——為我贛州地區(qū)十八個(gè)縣市早期民辦教師離退待遇至今尚未得到解決而向中央提出的申訴報(bào)告》，要求拿到補(bǔ)貼或退休金，以安度晚年，并印刷網(wǎng)上的博文《祖國(guó)，請(qǐng)給他們足夠的補(bǔ)償和尊嚴(yán)》作為鼓勵(lì)大家上訪的文本。不過(guò)，18縣市的民辦教師并沒(méi)有串聯(lián)集體上訪，而是以縣為單位組織上訪。

2010年年底，安縣的民辦教師經(jīng)過(guò)周密的組織，終于成功到達(dá)北京上訪。由于縣里、市里對(duì)問(wèn)題一直沒(méi)有答復(fù)，民辦教師中的骨干最后計(jì)劃直接去北京上訪。他們沒(méi)有將消息透露給被懷疑向政府告密的民辦教師李某，因?yàn)槔钅秤杏H戚在縣政府工作。全縣共組織了70個(gè)民辦教師，其中68人每人交了100元的上訪路費(fèi)，每個(gè)鎮(zhèn)里都安排了一個(gè)上訪代表。上訪隊(duì)伍沒(méi)有選擇在安縣坐車，而是先去了鄰縣，轉(zhuǎn)道去北京。負(fù)責(zé)信訪的一個(gè)處長(zhǎng)接待了民辦教師代表，讓他們把材料交上，答應(yīng)第二天給答復(fù)。第二天，處長(zhǎng)又說(shuō)事情不容易辦理，讓他們先回去等待結(jié)果。但此后，大家也就冷靜下來(lái)了。

這次上訪之后，車頭鎮(zhèn)的上訪組織者唐某被安排到了鎮(zhèn)政府看大門。其它一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也請(qǐng)上訪的人吃飯。按照上訪民辦教師的說(shuō)法，“他們被收買了”。其他一些民辦教師，上訪的動(dòng)力有也所減弱，一些人覺(jué)得“活不了幾年了，不想折騰了”。鄰鎮(zhèn)還有民辦教師準(zhǔn)備上訪，在我們調(diào)查結(jié)束時(shí)，尚未鬧出大的動(dòng)靜來(lái)。

2.退伍軍人上訪

車頭鎮(zhèn)退伍軍人上訪的突出典型是王某，已有65周歲，1969入伍，1976年退伍。他本來(lái)是要被安排參加抗美援越，后被抽調(diào)進(jìn)行工程建設(shè)。退伍回來(lái)后，王某做過(guò)民兵連長(zhǎng)，生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)，干過(guò)大隊(duì)支書(shū)，做過(guò)稀土生意。生意虧本后，就不再工作，搬到縣城的二兒子家住，參加了縣里的一個(gè)退伍軍人聯(lián)誼會(huì)，這個(gè)聯(lián)誼會(huì)有成員250個(gè)左右。聯(lián)誼會(huì)在縣城里租了一間房子，買一些撲克、象棋、麻將等，平時(shí)總有20多人在其中娛樂(lè)，交流一些生活和生意信息。2008年，聯(lián)誼會(huì)中有人聽(tīng)說(shuō)鄰縣的退伍軍人有了補(bǔ)貼，城鎮(zhèn)戶口每月300元，農(nóng)村戶口200元。于是，他們就開(kāi)始查找相關(guān)政策，進(jìn)而得知江西省在2007年時(shí)，就有政策要求給參加抗美援越戰(zhàn)爭(zhēng)的退伍軍人一些生活補(bǔ)貼。于是，王某就走上了上訪之路。

2008年初，他不斷向鎮(zhèn)里反映，要求享受相關(guān)退伍老兵的待遇。他先后去縣里上訪近10次，幾乎每個(gè)月都去。民政局、社保局、信訪局、縣政府他都去過(guò)，這些部門給他的回答是沒(méi)有相應(yīng)的退伍老兵補(bǔ)助政策。2008年年底，退伍軍人聯(lián)誼會(huì)的250多成員聚會(huì)，每個(gè)人交了200塊錢。王某拿著會(huì)餐之后剩下的錢作為上訪經(jīng)費(fèi)，就去了北京，他找到了國(guó)家信訪局，沒(méi)進(jìn)去就被接訪干部接回了安縣，此后政府工作人員就經(jīng)常注意他的動(dòng)向。

2009年8月9號(hào)，王某安排兩個(gè)老兵到江西省政府上訪，最后輾轉(zhuǎn)來(lái)到民政廳，民政廳回答說(shuō)沒(méi)有相關(guān)政策。2009年8月20號(hào)到9月2號(hào)，王某等3人集體到北京去上訪，鄉(xiāng)村干部24小時(shí)不停的打電話要求他們回家，說(shuō)60周年國(guó)慶時(shí)機(jī)不適合，要求他們回來(lái)商量，家里人也特別擔(dān)心他，于是就自己買票回家了�；貋�(lái)以后，車頭鎮(zhèn)開(kāi)始做工作，鎮(zhèn)黨委書(shū)記讓王到鎮(zhèn)上做門衛(wèi)，后又讓他到敬老院當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)。王不同意，說(shuō)自己需要在家?guī)�孫女。后來(lái)，縣政府給包括王某在內(nèi)的一部分退伍老兵每月補(bǔ)助300元錢。王說(shuō)，現(xiàn)在中國(guó)還是發(fā)展中國(guó)家，好政策不可能一下子普及到所有的人。慢慢來(lái)，但是，作為退伍軍人聯(lián)友會(huì)的負(fù)責(zé)人，他還會(huì)繼續(xù)為老兵爭(zhēng)取福利。

3.政府分流人員上訪

車頭鎮(zhèn)的政府分流人員上訪也普遍存在，鎮(zhèn)企業(yè)辦和畜牧獸醫(yī)站都比較典型。1997年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革，車頭鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦等一批政府事業(yè)單位隨后也遭遇了政府機(jī)構(gòu)改革。據(jù)曾是企業(yè)辦主任的鎮(zhèn)干部付某說(shuō)，當(dāng)時(shí)省里即出臺(tái)文件說(shuō)，分流人員的待遇由縣財(cái)政統(tǒng)一解決。而縣委竟然秘密扣壓了文件，不愿意解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)分流人員的待遇問(wèn)題。雖然當(dāng)時(shí)就有分流人員不滿，但最終還是被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府說(shuō)服而沒(méi)有上訪。直到2003年，付某去市里開(kāi)會(huì)，得知其它縣已按照省里的政策解決了分流人員的待遇問(wèn)題。于是，他聯(lián)合一批分流人員去縣里反映情況，縣長(zhǎng)回應(yīng)說(shuō)“縣財(cái)政比較困難，解決不了這么多人的問(wèn)題”。后來(lái)付某兩次動(dòng)員組織了30多人的隊(duì)伍去市里上訪�？h里一直想把財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)解決問(wèn)題，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政也捉襟見(jiàn)肘。一直到2006年，當(dāng)付某又去縣里上訪了十多次，并再次組織赴市里群體上訪之后，縣里終于松口答應(yīng)逐漸解決問(wèn)題，后又經(jīng)多次協(xié)商，終于徹底解決了問(wèn)題�？h里給政府分流人員解決社保，要求分流人員將每個(gè)月工資的28%交到縣社保局，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)墊付20%，縣里墊付5%，個(gè)人支付3%，到達(dá)退休年齡后分流人員就可以到社保局領(lǐng)退休金。

與此對(duì)照，幾個(gè)農(nóng)業(yè)站所的問(wèn)題至今也沒(méi)有得到較好解決。原車頭鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)五站楊某等人，分別于1964—1991年經(jīng)縣畜牧水產(chǎn)局批準(zhǔn)進(jìn)入鎮(zhèn)水利、畜牧等站所工作，每年度按縣局規(guī)定交納積累，2003年劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理站后，成為無(wú)編人員，60歲以上的沒(méi)有退休費(fèi)，年青的沒(méi)有工作。農(nóng)業(yè)五站現(xiàn)有離退休人員30多人，一年只有退休費(fèi)300-400元，有些人一輩子為畜牲站服務(wù)，老年時(shí)卻連基本的生活費(fèi)都無(wú)法保障。他們?cè)��?jīng)到過(guò)省、市里上訪，多次縣訪，要求解決編制和和社保。他們認(rèn)為，畜牧水產(chǎn)局集體討論批準(zhǔn)下進(jìn)入農(nóng)業(yè)站所工作，職工每年按工資比例上繳管理費(fèi)，理應(yīng)得到社保或提高退休金。但政府認(rèn)為，因目前國(guó)家尚無(wú)相關(guān)法律與法規(guī)明文規(guī)定，故難以滿足上訪者訴求。但鎮(zhèn)長(zhǎng)承諾在合情合法合理且鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)際情況允許下，將逐步適當(dāng)提高退休老干部的退休工資，并在必要時(shí)民政救助。雖然目前站所人員暫時(shí)息訪了，但問(wèn)題本身并沒(méi)有得到解決。

上述上訪事件的過(guò)程可以分為兩類。一類是改革中一直沒(méi)有解決的問(wèn)題，改革的利益喪失者一直在上訪要求解決問(wèn)題，而問(wèn)題的解決總是與上訪人上訪的強(qiáng)度和烈度相關(guān)，上訪人不斷上訪，引發(fā)群體性上訪，最終可能引起政府的重視，從而促進(jìn)問(wèn)題的解決。車頭鎮(zhèn)的政府機(jī)構(gòu)分流人員上訪就屬于這類。這一類問(wèn)題源于改革中政策的不公平，或者基層政府沒(méi)有落實(shí)上級(jí)政府的政策。另一類是改革中本來(lái)不成為問(wèn)題的問(wèn)題，隨著時(shí)間的推移，由于偶然的機(jī)遇而逐漸成為問(wèn)題，從而引發(fā)上訪，伴隨著上訪強(qiáng)度和烈度的增大，政府不得不著手制定政策來(lái)解決這一問(wèn)題。車頭鎮(zhèn)的民辦教師和退伍軍人上訪就屬于這一類。這類問(wèn)題往往又不是基層政府所能輕易解決的。甚至可以說(shuō)，前一類問(wèn)題的存在和解決，給后一類問(wèn)題的上訪提供了動(dòng)力。仔細(xì)觀察上述特定職業(yè)群體的上訪之路，可以發(fā)現(xiàn)一些顯著的特征：

第一，特定職業(yè)群體上訪雖然是改革開(kāi)放之后就開(kāi)始存在的問(wèn)題，但是在近年來(lái)有不斷增多的趨勢(shì)。在車頭鎮(zhèn)，政府分流人員的上訪開(kāi)始于2003年，因?yàn)檫@一年他們發(fā)現(xiàn)了縣鄉(xiāng)政府的問(wèn)題；而民辦教師和退伍軍人的上訪則開(kāi)始于2008年開(kāi)始，因?yàn)橹钡竭@一年，當(dāng)?shù)氐拿褶k教師和退伍軍人開(kāi)始意識(shí)到可以向政府要求補(bǔ)償和照顧。在當(dāng)?shù)�，幾乎所有的特定職業(yè)群體最初并沒(méi)有打算為了自己的利益而去上訪，即使政府分流人員等個(gè)別特定職業(yè)群體有強(qiáng)烈的不公平感和被剝奪感，而民辦教師和退伍軍人則基本上沒(méi)有強(qiáng)烈的不公平感和被剝奪感，他們上訪的理由來(lái)源于偶然的發(fā)現(xiàn)。

第二，特定職業(yè)群體都覺(jué)得自己是弱勢(shì)群體，曾為國(guó)家作出了突出的貢獻(xiàn)，現(xiàn)在國(guó)家富裕了，自己理應(yīng)得到國(guó)家的照顧和保障�？梢哉f(shuō)，所有特定職業(yè)群體的上訪都從國(guó)家的政治大氣候中獲得了某種信息，那就是政府越來(lái)越重視民生問(wèn)題。他們看到國(guó)家最一些年的經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，看到政府在回饋為國(guó)家做出貢獻(xiàn)的弱勢(shì)群體，他們覺(jué)得自己也為國(guó)家作出了突出的貢獻(xiàn)，因此應(yīng)該得到補(bǔ)償和照顧。黃陂村的林某說(shuō)：“我們?cè)鵀閲?guó)家付出了青春，奮斗了多少年，現(xiàn)在國(guó)家那么有錢，為什么不照顧我們這些做過(guò)貢獻(xiàn)的人？”國(guó)家近年來(lái)也確實(shí)從政策上向弱勢(shì)群體傾斜，出臺(tái)了許多照顧歷次改革中受損群體的具體民生政策，著力解決利益受損群體的生活困難和社會(huì)保障問(wèn)題。這也讓人們確實(shí)感受到了中央政策的轉(zhuǎn)變，這種政策轉(zhuǎn)變的信號(hào)，在媒體的宣傳攻勢(shì)下，讓各種特定職業(yè)群體有了利益訴求，這些利益訴求一般也與社會(huì)保障相關(guān)。

第三，特定職業(yè)群體上訪的導(dǎo)火線，往往是得到了其它地方同類群體得到政策照顧的信息，從而產(chǎn)生了心理不平衡。特定職業(yè)群體所看到的其它地方，往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r比當(dāng)?shù)匾�發(fā)達(dá)一些的地方。比如，安縣在贛州屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的縣市，而誘發(fā)當(dāng)?shù)靥囟�職業(yè)群體上訪的都是來(lái)自贛州經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的縣市。這幾乎是各地特定職業(yè)群體上訪的普遍狀況。我們?cè)谀喜�附近�?jīng)濟(jì)發(fā)展較快的義縣調(diào)研時(shí)，當(dāng)?shù)赝宋檐娙松显L就是因?yàn)槁?tīng)說(shuō)湖南、江西與河南的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)都比江西高，因此認(rèn)為江西省對(duì)退伍軍人的照顧沒(méi)有落實(shí)政策。各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一樣，地方官員對(duì)民生問(wèn)題的重視程度也不一樣。有些地方的特定群體得到好的待遇后，其他地方的特定職業(yè)群體就感到不平衡。正是這種不平衡感，喚醒了或許早就存于特定職業(yè)群體心中的不公平感。

第四，特定職業(yè)群體上訪受到了傳媒和維權(quán)話語(yǔ)的激勵(lì)。幾類特殊的群體上訪都受到了媒體的影響，首先是從媒體中獲取信息。退休民辦教師的學(xué)習(xí)能力很強(qiáng)，是村里的知識(shí)分子，雖然勞動(dòng)能力已經(jīng)不行，但頭腦比一般農(nóng)民更清醒；而退伍軍人和政府分流人員一般也有一定的知識(shí)程度，他們對(duì)政治、政策有高于一般人的敏感嗅覺(jué)。特定職業(yè)群體上訪的組織者和帶頭人更是比較精明，有足夠的知識(shí)，經(jīng)常看報(bào)看電視，甚至上網(wǎng)了解相關(guān)信息，能夠主動(dòng)從媒體中尋找所需要的信息，經(jīng)常關(guān)注政策動(dòng)向。傳媒對(duì)特定職業(yè)群體上訪的影響，其次體現(xiàn)在傳媒上的維權(quán)話語(yǔ)無(wú)疑會(huì)影響到特定職業(yè)群體的上訪行動(dòng)。正如吉登斯所言，行動(dòng)具有反思性和二重特征，行動(dòng)者能夠以話語(yǔ)意識(shí)的形式了解自身的作為，理論話語(yǔ)因此會(huì)對(duì)行動(dòng)產(chǎn)生影響。[11]在調(diào)研案例中，車頭鎮(zhèn)的民辦教師拿著《南方都市報(bào)》的社論去上訪，就是明證。

第五，特定職業(yè)群體上訪有廣泛的組織基礎(chǔ)，并有帶頭的精英人物。特定職業(yè)群體的上訪一般都有自己的組織，例如退休民辦教師聯(lián)誼會(huì)、退伍軍人聯(lián)誼會(huì)。這些組織有的還設(shè)有常設(shè)會(huì)長(zhǎng)、理事會(huì)之類的機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)甚至還專門安排人打聽(tīng)、研究退伍軍人的相關(guān)政策和信息，安排人與外縣外省的退伍軍人聯(lián)系、走訪。即使沒(méi)有明確組織形態(tài)的，也有其組織性基礎(chǔ)，相同的特定職業(yè)群體成員互相之間比較了解，甚至有著廣泛的聯(lián)系，對(duì)自己的身份有一定的認(rèn)同。一本自衛(wèi)反擊戰(zhàn)三十周年紀(jì)念冊(cè)上寫(xiě)道，“他們是一批有著相同經(jīng)歷的人，在年輕的時(shí)候穿越過(guò)戰(zhàn)火和死亡，他們用鮮血鑄就出鋼鐵般的友情。”有了上述認(rèn)同和組織性基礎(chǔ)，特定職業(yè)群體成員之間就可以方便地交流信息，溝通感情。例如，在退伍軍人中，開(kāi)始上訪時(shí)，一般是互相打電話通知，后來(lái)漸漸形成上訪習(xí)慣，只要一個(gè)短信發(fā)過(guò)去，就會(huì)坐車去目的地；開(kāi)展活動(dòng)，或發(fā)生事情時(shí)，只要通知到人，大家都會(huì)義不容辭地去。特定職業(yè)群體之所以可以擁有廣泛的組織基礎(chǔ)，很重要的原因在于其中有帶頭的精英任務(wù)，能夠活躍地組織群體、研究政策、動(dòng)員上訪。

總結(jié)來(lái)說(shuō)，特定職業(yè)群體的上訪發(fā)生歷程可以這樣概括：在歷次改革或政策變動(dòng)中受到?jīng)_擊的各種群體，也許早就有所不滿，但常常并未通過(guò)上訪來(lái)公開(kāi)表達(dá)訴求；在國(guó)家向民生政策轉(zhuǎn)型的大背景中，他們得知其它地區(qū)的同類群體得到補(bǔ)償和照顧時(shí)，不公平感油然而生。他們認(rèn)為自己曾經(jīng)為國(guó)家作出了犧牲和貢獻(xiàn)，而現(xiàn)在國(guó)家越來(lái)越強(qiáng)調(diào)民生，強(qiáng)調(diào)對(duì)弱勢(shì)群體的扶助，強(qiáng)調(diào)對(duì)有貢獻(xiàn)群體的補(bǔ)償，因此自己應(yīng)當(dāng)受到補(bǔ)償。在媒體上權(quán)利話語(yǔ)的支持和激勵(lì)下，他們毫不猶豫地走上了上訪之路。由于他們往往擁有廣泛的組織基礎(chǔ)，他們的上訪很容易受到政府注意，相關(guān)訴求也相對(duì)較為容易地得以滿足。

三、基層政府的應(yīng)對(duì)措施及其不良效應(yīng)

面對(duì)特定職業(yè)群體的上訪，基層政府所能做的其實(shí)比較有限，因?yàn)榛鶎诱�府常常面臨著多方面的困難。例如，每個(gè)個(gè)體上訪時(shí)所陳述的事實(shí)本身不好厘清，當(dāng)事人的訴求是否符合既有政策也不好確定。更重要的是，每個(gè)問(wèn)題的解決都需要財(cái)政能力的保障，而中西部基層政府的財(cái)政常常舉步維艱。如果基層政府不遇到這些困難，也就是說(shuō)，上訪人所訴求的“權(quán)利”的滿足不需要成本，[12]基層政府沒(méi)有理由不滿足這些訴求。

特定職業(yè)群體的上訪，可能有兩種情況，一是國(guó)家暫時(shí)沒(méi)有相關(guān)補(bǔ)償和照顧政策，基層政府很難找到政策依據(jù)對(duì)上訪人進(jìn)行補(bǔ)償或照顧；二是國(guó)家雖然有相關(guān)補(bǔ)償和照顧政策，但政策規(guī)定需要基層政府提供財(cái)政支持，基層政府缺乏財(cái)政能力或不愿意為此支出財(cái)政。由于特定職業(yè)群體的上訪，往往不只涉及一個(gè)上訪人，而是有很多情況類似的上訪人。政府只要滿足其中一個(gè)上訪人的訴求，當(dāng)其他上訪人上訪時(shí)，就沒(méi)有理由不同時(shí)滿足。如果所有上訪人的訴求都滿足，那對(duì)于基層政府的財(cái)政來(lái)說(shuō)，就是一筆不小的壓力，尤其是對(duì)于并不寬裕的中西部基層政府而已。在這種情況下，如果國(guó)家沒(méi)有明確的補(bǔ)償和照顧政策，基層政府當(dāng)然是不愿意為相關(guān)特定職業(yè)群體有所支出的，除非其面臨的上訪壓力實(shí)在太大。如果國(guó)家有相關(guān)政策，只要相關(guān)特定職業(yè)群體鬧得不兇，基層政府沒(méi)有足夠的上訪壓力，它也傾向于隱瞞政策，并搪塞相關(guān)特定職業(yè)群體。

退伍軍人、民辦教師等特定職業(yè)群體的上訪往往是全國(guó)性的問(wèn)題，其中大部分上訪所針對(duì)的事由與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)關(guān)。具體而言，不管特定職業(yè)群體的上訪訴求是否合理，是否有政策依據(jù)，其實(shí)都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)關(guān)。不過(guò)，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，與其無(wú)關(guān)并不意味著它毫無(wú)責(zé)任，因?yàn)橹灰�轄區(qū)內(nèi)有人上訪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都必須負(fù)責(zé)接訪，而且還要負(fù)責(zé)息訪。因?yàn)樵谡�府上下�?jí)的信訪管理體制中，實(shí)行的是屬地管理原則。只要當(dāng)?shù)赜腥松显L，屬地政府就必須承擔(dān)責(zé)任，而不問(wèn)事情本身與當(dāng)?shù)卣�府是否有關(guān)。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就很尷尬。

同其它地區(qū)一樣，安縣的信訪也歸屬于社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題，縣里對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)維穩(wěn)事項(xiàng)有一套評(píng)價(jià)機(jī)制。“對(duì)發(fā)生影響社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題的地方和部門，視情節(jié)現(xiàn)成限期整改，予以黃牌警告或?qū)嵭幸黄狈駴Q，凡被一票否決的，當(dāng)年不得評(píng)為綜合性先進(jìn)單位，負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部不得評(píng)為稱職公務(wù)員，不得提拔任用，不得晉升工資級(jí)別；凡被限期整改、黃牌警告的，當(dāng)年不得評(píng)為綜合先進(jìn)單位，負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部不得評(píng)為優(yōu)秀公務(wù)員，在整改工作未通過(guò)檢查驗(yàn)收合格前，不得提拔任用”。具體說(shuō)來(lái)，不能有到北京、省、市的集體上訪（5人以上）；赴北京單訪的次數(shù)不得超過(guò)2次；赴省訪不能超過(guò)3次；赴市訪的不能超過(guò)5次。除此之外，轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的每次上訪都會(huì)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在年終的評(píng)比中被扣分，得分排在最后三名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)有很大的麻煩，黨政主政官員三年之內(nèi)不能得到提拔。發(fā)生有重大社會(huì)影響，嚴(yán)重威脅社會(huì)穩(wěn)定的上訪事件，實(shí)行一票否決，主政官員會(huì)被免職。

即使不發(fā)生嚴(yán)重威脅社會(huì)穩(wěn)定的上訪事件，日常上訪維控的壓力也不小，一份安縣委辦、縣政府辦的通報(bào)文件（﹝2009﹞114號(hào)）可以為證：

為做好6月23日部分越戰(zhàn)退役士兵可能赴南昌參與到省政府群體聚集上訪的處置工作，縣委政法委從6月19日開(kāi)始布置摸排、穩(wěn)控工作，22日上午和下午又分別以發(fā)送維穩(wěn)短信息和電話告知鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的方式進(jìn)行了高密度的跟蹤過(guò)問(wèn)和督促檢查。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都能按照縣委縣政府的部署，認(rèn)真負(fù)責(zé)地做好人員去向的摸排，安排足夠力量，采取管用措施將絕大多數(shù)重點(diǎn)對(duì)象、骨干人員有效穩(wěn)控在當(dāng)?shù)亍５�是，版石�?zhèn)的陳文進(jìn)、車頭鎮(zhèn)的唐東林兩名越戰(zhàn)退役士兵卻脫離工作視線，于22日下午離開(kāi)我縣前往定南，晚十時(shí)許在火車站乘火車前往南昌時(shí)被定南縣穩(wěn)控工作組攔截。在接到縣委政法委的情況通報(bào)后，版石、車頭兩鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)立即按照縣委政法委的措施要求，安排人員連夜前往定南縣尋找陳文進(jìn)、唐東林兩人，并將兩人勸返，使其沒(méi)有成功赴南昌參與23日的群體上訪。陳文進(jìn)、唐東林的失控事件充分暴露出版石、車頭兩鎮(zhèn)的穩(wěn)控責(zé)任制落實(shí)不到位，麻痹大意思想嚴(yán)重，穩(wěn)控措施軟弱，情報(bào)信息不及時(shí)，對(duì)人員去向核查不嚴(yán)密，以致穩(wěn)控對(duì)象離開(kāi)本轄區(qū)數(shù)小時(shí)竟毫無(wú)察覺(jué)，造成工作被動(dòng)局面。

為嚴(yán)格落實(shí)維護(hù)穩(wěn)定領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”和“屬地管理”原則，經(jīng)縣委、縣政府研究，決定對(duì)版石鎮(zhèn)和車頭鎮(zhèn)黨委、政府給予全縣通報(bào)批評(píng)，版石鎮(zhèn)黨委書(shū)記×××，黨委副書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)×××和車頭鎮(zhèn)黨委書(shū)記×××，黨委副書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)×××分別于7月5日前向縣委、縣政府作出書(shū)面檢查。¼¼

正是因?yàn)橛羞@種信訪治理壓力，縣鄉(xiāng)政府對(duì)上訪人員進(jìn)行了高強(qiáng)度的監(jiān)控。在上訪中，上訪群體不斷受到縣鄉(xiāng)政府工作人員的干擾和阻撓，具體方法至少包括以下集中。第一，縣里專門有人在北京負(fù)責(zé)接訪、截訪；第二，在火車站或路上對(duì)上訪人員進(jìn)行圍追堵截；第三，上訪人的家人遭到監(jiān)控；第四，將上訪維穩(wěn)的任務(wù)落實(shí)到人。例如，2011年3月，車頭鎮(zhèn)制定《兩會(huì)期間信訪維穩(wěn)工作方案》，對(duì)退伍軍人與民辦教師實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)控，并具體到人，每個(gè)干部都有要負(fù)責(zé)的維穩(wěn)對(duì)象，保證他們不脫離監(jiān)控而去上訪。

事實(shí)上，鎮(zhèn)里的干部對(duì)于維穩(wěn)都非常重視。有一年鄰縣發(fā)生的一起赴京上訪事件，幾乎所有的鎮(zhèn)干部對(duì)此都記憶猶新，這起事件成為促使他們認(rèn)真對(duì)待信訪任務(wù)的重要警戒。上訪人在赴京訪時(shí)遇到了挫折，于是跳橋自殺，后來(lái)警方從他的口袋里找到一封上訪信。此事經(jīng)媒體報(bào)道評(píng)論，影響很壞，當(dāng)年該縣在省綜治評(píng)比中名列倒數(shù)第一，第二年省里對(duì)該縣的轉(zhuǎn)移支付減少了500萬(wàn)。鎮(zhèn)里的干部還聽(tīng)說(shuō)過(guò)各種各樣“危險(xiǎn)”的上訪。比如，有一個(gè)上訪人上訪不順利，就跑到外國(guó)大使館門前喊冤；還有一個(gè)上訪人在街頭用刀劃破了一位法國(guó)婦女的胳膊，這成為了一起嚴(yán)重的涉外事件。這些聽(tīng)說(shuō)來(lái)的事件，強(qiáng)化了基層干部對(duì)于群眾赴京訪的恐懼。他們不知道上訪人會(huì)到省里或北京去做出什么不可思議的事情來(lái)，因此只好在草木皆兵的政治壓力中忙于疏堵赴京訪和赴省訪。

筆者調(diào)研曾經(jīng)歷過(guò)一次鎮(zhèn)干部阻擊退伍軍人上訪的事件。一些老兵收到短信說(shuō)，第二天到省里上訪，上訪的理由等到場(chǎng)后再說(shuō)。不料，此消息被政府干部得知，鎮(zhèn)政府立刻給各村書(shū)記打電話，讓他們趕快去老兵家里做工作，阻止他們上訪。第二天上午，分管政法的書(shū)記，穿著迷彩服在路口等候，他的任務(wù)是將去省里上訪的退伍軍人控制住，阻止他們坐車離開(kāi)本鎮(zhèn)。那一天，全鎮(zhèn)幾乎所有的路口都有人把守，一直到上午10點(diǎn)行動(dòng)才算結(jié)束。后來(lái)我們?cè)L談劉書(shū)記，他無(wú)奈的說(shuō)，“退伍軍人都是些歷史遺留問(wèn)題，當(dāng)時(shí)有些事都已經(jīng)解決，現(xiàn)在又翻出來(lái)說(shuō)事，這是哪門子的事。而涉軍訪又是很敏感的事，不處理好就容易出大問(wèn)題。”在調(diào)查中，有些退伍軍人曾戲謔地說(shuō)，“曾經(jīng)保衛(wèi)祖國(guó)、現(xiàn)在擾亂祖國(guó)”。

在信訪工作壓力下，盡管特定職業(yè)群體上訪的訴求也許與基層政府無(wú)關(guān)，但基層政府卻可能努力解決其中一些上訪積極分子的問(wèn)題，以通過(guò)滿足個(gè)別人的訴求來(lái)分化上訪群體。在安縣的特定職業(yè)群體上訪中，少數(shù)上訪積極分子都得到了好處，一些上訪人員受到了安撫。退休民辦教師中的幾個(gè)領(lǐng)頭人得到了安撫與利益補(bǔ)償，退伍軍人中也有一部分人得到了政府的補(bǔ)貼。車頭鎮(zhèn)政府對(duì)上訪積極分子安排了低保保障，為他們免費(fèi)建立健康檔案，并安排上訪中最積極的核心人物到鎮(zhèn)政府做看大門的工作，到敬老院工作，或在村里做環(huán)境衛(wèi)生工人。這樣做是試圖通過(guò)給上訪積極分子一些好處，讓他們保持沉默，停止上訪。從實(shí)踐來(lái)看，也收到了一些效果，車頭鎮(zhèn)的民辦教師上訪受挫后，帶頭人在得到政府的安撫后不再上訪，全鎮(zhèn)的民辦教師上訪也基本處于沉寂狀態(tài)；而退伍軍人上訪的領(lǐng)頭人，在獲得一點(diǎn)利益后，有所收斂。但他們并沒(méi)有完全接受政府的安撫，在初步嘗到上訪的好處后，已經(jīng)開(kāi)始盤(pán)算新的計(jì)劃。

面對(duì)迫在眉睫的信訪壓力時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)盡力疏堵赴京訪和赴省訪，其辦法既包括監(jiān)控、截訪，也包括直接給必要的好處；而在平時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會(huì)盡力從源頭上化解上訪問(wèn)題，解決上訪人的低保，給他們安排工作崗位等，都是可以嘗試的辦法。車頭鎮(zhèn)黨委書(shū)記在向我們講述這些具體做法時(shí)說(shuō)，他要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)當(dāng)關(guān)心群眾生活，解決低保、安排工作就是關(guān)心群眾生活的具體做法，他還要求全鎮(zhèn)干部學(xué)習(xí)毛主席的文章《關(guān)心群眾生活，注意工作方法》，并將學(xué)習(xí)與信訪工作結(jié)合起來(lái)。鎮(zhèn)黨委書(shū)記的思路非常有意思，他將對(duì)上訪積極分子的“收買”，與“關(guān)心群眾生活”的話語(yǔ)似乎完美地結(jié)合了起來(lái)。然而，頗為吊詭的是，生活更需要關(guān)心的群眾，也許并不是那些上訪積極分子，而是更為貧窮也更為邊緣的農(nóng)民。但是這些農(nóng)民也許因?yàn)椴粫?huì)上訪而很難引起政府的注意，因此也難以得到上訪者所得到的政策外的關(guān)心。即使同樣是退伍軍人，其實(shí)生活最困難的是抗美援朝的軍人，但這些人現(xiàn)在年齡偏大，沒(méi)有能力為自己爭(zhēng)取更多的利益。但與搞美援朝的老兵相比，抗美援越的軍人現(xiàn)在正當(dāng)壯年，因此可以不斷去爭(zhēng)取所謂的權(quán)益，也因此得到更多的補(bǔ)助。

上述基層政府解決上訪問(wèn)題的方法，會(huì)導(dǎo)致一些外部性。首先，形成了一些不良的上訪治理慣例。為了安頓上訪的特定職業(yè)群體，讓他們安于現(xiàn)狀而不去上訪，在我們調(diào)研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)形成一個(gè)慣例，每年過(guò)年的時(shí)候，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)找退伍軍人座談，開(kāi)茶話會(huì)，給他們匯報(bào)一下鎮(zhèn)政府的工作開(kāi)展情況一些工作難處，希望他們能諒解，不要隨便就去上訪。不僅如此，鎮(zhèn)政府每年都會(huì)派人走訪慰問(wèn)，2008年政府給每名復(fù)員老兵100元錢、送一袋大米、一壺5升的油、2斤豬肉，一只板鴨，2009和2010年過(guò)年則每人發(fā)放200元的慰問(wèn)金。在江西另外一個(gè)縣，退伍軍人上訪成果不少。2006年上訪，縣里讓每個(gè)軍人享受低保待遇，開(kāi)始每月發(fā)放100元，以后慢慢增加；2007年他們?nèi)ナ±锷显L，省里給他們發(fā)放每月200塊錢的撫恤金，按照每年15%的速度遞增。這讓退伍軍人感覺(jué)，不去上訪，什么都得不到。另外，這也讓退伍軍人相信國(guó)家有相關(guān)復(fù)員軍人的補(bǔ)助政策，否則，為何上級(jí)政府對(duì)上訪如此敏感？這種上訪就能得好處的治理慣例，使得特定職業(yè)群體的上訪規(guī)模不斷擴(kuò)大，2010年江西省甚至有上千退伍軍人到八一廣場(chǎng)唱紅歌并抗議。后來(lái)每個(gè)鎮(zhèn)將本鎮(zhèn)的人接回去，請(qǐng)他們?cè)阪?zhèn)招待所吃飯，并表示一定會(huì)盡快解決他們的待遇問(wèn)題。

其次，無(wú)原則的治理方式會(huì)誘發(fā)上訪人的無(wú)理訴求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在壓力型信訪考核體制下的權(quán)宜之計(jì)，容易讓一些人也摸到政府的軟肋，懂得“會(huì)哭的孩子有奶吃”的道理，感覺(jué)事情鬧得越大越會(huì)引起政府重視，越能得到有效解決，甚至不惜發(fā)動(dòng)更多類似情況的人集體上訪，以此脅迫鎮(zhèn)政府滿足自己的不合理訴求�；鶎诱�府盡管在長(zhǎng)期的工作實(shí)踐中掌握到一些策略和方法，但是這些缺乏原則的方法很容易帶來(lái)“越治理越混亂”的怪圈。當(dāng)這種慣性一旦形成，那些特定職業(yè)群體就會(huì)不斷將歷史老賬翻起，不斷地以同一個(gè)理由上訪。與普通農(nóng)民上訪不同，這些群體往往深諳國(guó)家政治，因此能夠不斷地利用政治契機(jī)來(lái)達(dá)到上訪訴求。在互動(dòng)中，退伍軍人也越來(lái)越了解基層政府，他們因此保持不斷上訪的態(tài)勢(shì)，并在重要時(shí)期上訪。他們幾乎每年會(huì)有三四次上訪。一些退伍軍人開(kāi)始還拿著政府文件去上訪，要求落實(shí)政策，后來(lái)很多上訪甚至給人無(wú)事生非的感覺(jué)，他們甚至上訪要求“社會(huì)保障金”，要求“兩保一證”，要求到旅游景點(diǎn)免收門票，要求坐公交車免收車票，要求開(kāi)私家車在本省高速公路上行駛免收過(guò)路費(fèi)，要求個(gè)體戶免收個(gè)人所得稅，要求建房免收批地費(fèi)，等等，而且動(dòng)不動(dòng)就集體上訪。

再次，無(wú)原則的治理方式可能激發(fā)更多的人去上訪�；鶎诱�府為了讓上訪人息訪而給其好處，這種行為一旦公開(kāi)，會(huì)對(duì)其他人有強(qiáng)烈的刺激作用，給他們一種上訪可以得好處的暗示，這會(huì)激發(fā)更多的上訪，甚至激發(fā)一些完全無(wú)理的上訪。有一次調(diào)研中，我們遇見(jiàn)70多歲的熊某，很快他就主動(dòng)聊起要去縣里上訪的事。他手上拿了兩份文件，說(shuō)要去縣勞動(dòng)社會(huì)保障局反映情況，希望能辦個(gè)社保，他的上訪理由是他1960年代曾在政府部門工作過(guò)半年。我們看了這兩份文件，告訴他的情況并不合政策。他說(shuō)主要是覺(jué)得天天閑著也沒(méi)事，覺(jué)得有些事又不公平，就去上上訪試下，沒(méi)準(zhǔn)能搞到社保，弄不到也就算了。促使他去上訪的線索，正是村里有個(gè)退伍軍人通過(guò)上訪拿到了低保。后來(lái)這位熊某居然還寫(xiě)了份上訪材料郵寄去了北京。這是一起退伍軍人上訪治理方式所激發(fā)的無(wú)理上訪。我在車頭鎮(zhèn)所遇到的另外一起上訪個(gè)案中，劉某的弟弟在派出所拘留期間生病，釋放后在家中病死，七年后劉某聽(tīng)說(shuō)上訪可能要到賠償，就不斷上訪，甚至還去了北京。派出所和縣里為了息事寧人，兩次分別給了3萬(wàn)元和2萬(wàn)元的補(bǔ)助金，這反而堅(jiān)定了劉某繼續(xù)上訪的決心。這些無(wú)理上訪的個(gè)案，就是當(dāng)下無(wú)原則的治理方式所激發(fā)的，它們反過(guò)來(lái)會(huì)嚴(yán)重傷害上訪治理本身。

四、特定職業(yè)群體上訪的制度化解決困境

（一）財(cái)政能力的制約

對(duì)于縣鄉(xiāng)基層政府而言，特定職業(yè)群體上訪很難從整體上加以解決，因?yàn)樘囟�職業(yè)群體上訪所牽涉到的問(wèn)題本身是超越縣鄉(xiāng)的。縣鄉(xiāng)對(duì)問(wèn)題的解決取決于兩個(gè)條件，一是相關(guān)群體訴求的急迫程度，二是縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政能力。相關(guān)群體訴求的急迫程度決定了縣鄉(xiāng)政府的維穩(wěn)需要程度，相關(guān)群體訴求越急迫，就越可能采取群體性上訪、赴省赴京上訪、以極端方式吸引社會(huì)注意等方式，這就越可能增加縣鄉(xiāng)政府的維穩(wěn)壓力，縣鄉(xiāng)政府相對(duì)就更有動(dòng)力去解決問(wèn)題。然而，解決問(wèn)題不僅僅是縣鄉(xiāng)政府的意愿問(wèn)題，它需要相當(dāng)?shù)呢?cái)政投入，因此財(cái)政能力也是制約縣鄉(xiāng)政府解決問(wèn)題的重要影響因素。財(cái)政能力較強(qiáng)的地方，縣鄉(xiāng)政府更傾向于制定一攬子計(jì)劃，在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)從整體上解決問(wèn)題。而財(cái)政能力較差的地方，縣鄉(xiāng)政府沒(méi)有能力從整體上解決問(wèn)題，最多只能對(duì)上訪積極分子進(jìn)行個(gè)別收買，或者對(duì)問(wèn)題進(jìn)行個(gè)案解決，而對(duì)特定職業(yè)群體的上訪從整體上保持高壓態(tài)勢(shì)。

在廣大中西部地區(qū)，相關(guān)特定職業(yè)群體的訴求不斷高漲，而縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政能力卻增長(zhǎng)有限，很難從整體上解決特定職業(yè)群體上訪的問(wèn)題。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政，很少能夠有機(jī)會(huì)在“土地財(cái)政”方面有所作為，財(cái)政來(lái)源幾乎全部依靠上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付，其在預(yù)算外解決問(wèn)題的能力和空間幾乎沒(méi)有，因此它幾乎不可能從整體上解決轄區(qū)內(nèi)特定職業(yè)群體上訪的問(wèn)題。在財(cái)政能力較好的縣域，也可能在轄區(qū)內(nèi)整體上解決問(wèn)題。但對(duì)于大多數(shù)縣級(jí)政府而言，這一點(diǎn)很難做到。更為常見(jiàn)的做法是，對(duì)問(wèn)題進(jìn)行個(gè)案解決。個(gè)案解決需要縣鄉(xiāng)政府對(duì)個(gè)案進(jìn)行判斷。一個(gè)問(wèn)題能否成為縣鄉(xiāng)政府個(gè)案解決的對(duì)象，往往取決于幾個(gè)因素，一是個(gè)案訴求的合理性程度，二是個(gè)案訴求的激烈程度，三是訴求主體的困難程度。訴求激烈程度高，影響縣鄉(xiāng)政府維穩(wěn)，問(wèn)題會(huì)被優(yōu)先處理；訴求越合理，問(wèn)題應(yīng)當(dāng)被優(yōu)先解決；上訪人確有困難的，其問(wèn)題也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先解決。實(shí)踐中，對(duì)于基層政府而言，訴求的合理性、上訪人的困難程度往往不容易衡量，而訴求激烈程度，縣鄉(xiāng)政府是可以直接感受到，因此它更容易成為個(gè)案解決實(shí)際原因。

個(gè)案解決，就是所謂的“開(kāi)口子”，[13]是政府基于各種利益和特殊境況的考慮，對(duì)上訪人訴求進(jìn)行的具體權(quán)衡和滿足。個(gè)案解決途徑不但超越了國(guó)家法律解決問(wèn)題的規(guī)則體系，也從某種程度上超越了政府政策層面解決問(wèn)題的規(guī)則體系。它在本質(zhì)上是反規(guī)則的，它在法律和政策之外，直接以政府權(quán)力來(lái)衡量、平衡上訪人利益，是一種綜合治理方式。個(gè)案解決的方式，可能利用既有的政策條件和制度，將上訪人的訴求歸入到某一政策條件下，因此一些做法有時(shí)看起來(lái)也是符合政策和法律的。當(dāng)然，更多的時(shí)候，政府可能為了平衡，而在法律和政策之外“開(kāi)口子”。個(gè)案解決本身是不受既有法律和政策限制，極具靈活性和變通性，其解決問(wèn)題的過(guò)程本身可能就是在創(chuàng)制政策，因此解決問(wèn)題又常常被稱為“給政策”。一個(gè)我們?cè)谡{(diào)研中碰到的個(gè)案可以說(shuō)明問(wèn)題：

老退伍軍人毛某于2008年上訪反映其在個(gè)人診所看病款無(wú)法報(bào)銷一事�？h信訪局將此事轉(zhuǎn)至縣民政局調(diào)查處理。從調(diào)查情況來(lái)看，毛某曾動(dòng)過(guò)三次手術(shù)，并患有嚴(yán)重氣管炎，每天都離不開(kāi)藥物，每年醫(yī)療費(fèi)約3000多元，幾次手術(shù)欠外債2萬(wàn)多元。其家庭貧窮，老伴早已去世，兒女生活條件也不富裕。毛某每年有復(fù)員軍人補(bǔ)助3600元，醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)助450元、村干部退休費(fèi)710元等收入，這難以維持其看病的費(fèi)用。他因腿部開(kāi)過(guò)刀，行動(dòng)不便，長(zhǎng)期都是在附近個(gè)人診所看病，沒(méi)有正式發(fā)票，民政部門無(wú)法對(duì)其醫(yī)療費(fèi)進(jìn)行核報(bào)�？h民政局決定從2008年7月起，毛某在個(gè)人診所看病憑發(fā)票在縣民政局核報(bào)20%左右，每年核報(bào)不超過(guò)3000元，其一次性住院費(fèi)用超過(guò)4000元以民政局按大病救助給予辦理。同時(shí)，下?lián)芰?/span>4000元用于修繕老人的房屋。

始料未及的是，得到幫助的毛某卻在2009年和2010年卻繼續(xù)上訪，要求民政局每年直接報(bào)銷看病款3000元。顯然，其訴求直接違背了縣里的相關(guān)民政報(bào)銷規(guī)定，在朝著無(wú)理的方向發(fā)展。類似毛某這樣的上訪材料我們?cè)阪?zhèn)里還看到很多例，這表明，個(gè)案解決的方式會(huì)誘發(fā)上訪人進(jìn)一步的更多上訪，甚至?xí)��?dǎo)致其轉(zhuǎn)化為無(wú)理上訪，也可能對(duì)其他人產(chǎn)生示范效應(yīng)，激發(fā)更多的上訪，甚至激發(fā)無(wú)理上訪。這一點(diǎn)，上節(jié)已有詳細(xì)講述。

因此，讓縣鄉(xiāng)政府來(lái)解決特定職業(yè)群體的上訪問(wèn)題，實(shí)際上存在一個(gè)悖論�？h鄉(xiāng)政府由于缺乏足夠的財(cái)政能力，不太可能在轄區(qū)內(nèi)給出統(tǒng)一的政策，對(duì)問(wèn)題進(jìn)行一攬子的解決，而只能在具體個(gè)案中根據(jù)上訪人的情況進(jìn)行具體衡量和個(gè)案解決。而這種個(gè)案解決反過(guò)來(lái)卻很容易激勵(lì)更多的上訪，甚至更多的無(wú)理上訪，以及更多人進(jìn)入上訪場(chǎng)域。

在有些地方，某種特定的特定職業(yè)群體的問(wèn)題，可能是由全省統(tǒng)一解決的。但是，這種解決模式同樣面臨前述財(cái)政上的問(wèn)題。如果省里財(cái)政能夠負(fù)擔(dān)，特定群體的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)可以得到徹底解決。現(xiàn)實(shí)的情況是，省里財(cái)政往往不能負(fù)擔(dān)，它只是給出政策，而要求市縣財(cái)政予以具體解決。市縣財(cái)政有能力，也不會(huì)過(guò)于推諉。如果市縣財(cái)政負(fù)擔(dān)不起，就可能隱瞞政策。但是政策隱瞞是不可能長(zhǎng)久的。當(dāng)有人發(fā)現(xiàn)附近縣市相同人群的問(wèn)題得到了解決，就會(huì)去打聽(tīng)相關(guān)政策，就會(huì)要求縣鄉(xiāng)政府落實(shí)政策。在實(shí)踐中，鄰近的縣市對(duì)問(wèn)題的解決，也會(huì)成為當(dāng)?shù)靥囟ㄈ后w上訪的依據(jù)。他們會(huì)問(wèn)，為什么其它縣市可以落實(shí)政策，而我們縣市卻不行？這樣，即使省級(jí)政府在政策層面解決了特定職業(yè)群體的問(wèn)題，但沒(méi)有親自從財(cái)政上予以落實(shí)，問(wèn)題最終還是縣鄉(xiāng)政府所必須面對(duì)的，所謂“石頭飛上天，最終還是會(huì)落到地上”。

（二）特定職業(yè)群體問(wèn)題的邊界

即使縣鄉(xiāng)政府要對(duì)特定職業(yè)群體問(wèn)題進(jìn)行制度化的解決，或者按照省級(jí)政府的部署進(jìn)行制度化的解決，也會(huì)遇到一些問(wèn)題，其中最重要的時(shí)特定職業(yè)群體的邊界問(wèn)題，這包括三個(gè)方面，一是特定的特定職業(yè)群體的邊界，二是特定職業(yè)群體的問(wèn)題邊界，三是特定的特定職業(yè)群體之間攀比所導(dǎo)致的“特定職業(yè)群體”的劃定邊界。

首先談?wù)撎囟�職業(yè)群體的邊界。特定的特定職業(yè)群體是在歷史中形成的，并沒(méi)有明確的法律標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)政策在確定時(shí)總會(huì)劃定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但處在邊界邊緣的人總會(huì)找各種理由繼續(xù)上訪，要求自己享受邊界之類的群體相應(yīng)的待遇。如果縣鄉(xiāng)政府滿足其訴求，特定職業(yè)群體的邊界會(huì)不斷擴(kuò)大，而只要能扯出一點(diǎn)問(wèn)題的人都是潛在的上訪者，這樣會(huì)導(dǎo)致歷史遺留問(wèn)題不斷出現(xiàn)，無(wú)窮無(wú)盡。舉一個(gè)例子對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明：

有一次調(diào)研中，我們遇見(jiàn)70多歲的熊某，很快他就主動(dòng)聊起要去縣里上訪的事。他手上拿了兩份材料，一份是《關(guān)于明確××縣未未參保城鎮(zhèn)小集體企業(yè)職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位及相關(guān)部門工作職責(zé)的通知》，另一份是《江西省人民政府辦公廳關(guān)于解決返城未安置就業(yè)知青和城鎮(zhèn)大集體企業(yè)退休人員養(yǎng)老保障等有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充通知》。他說(shuō)要去縣勞動(dòng)社會(huì)保障局反映情況，希望能辦個(gè)社保。我們看了這兩份文件，他的情況并不合要求，因此提出疑問(wèn)。他回答說(shuō)，他曾當(dāng)過(guò)糧管所的干部，縣檔案處有存檔，自己也保存有幾份當(dāng)年的工資單。他說(shuō)，今年70多歲了，如果能申請(qǐng)上，一個(gè)月有一千多的社保金，十年就是10多萬(wàn)，可以順便辦個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。熊某并不貧窮，現(xiàn)在有一份看大門的工作，一個(gè)月有600多元的工資。他上訪的心態(tài)是能“捂”（得到）就“捂”，“捂”不到就算了。不過(guò)，熊某在縣民政部門碰壁之后，后來(lái)他居然為此專門向北京寄送了信訪材料。

其實(shí)，熊某只是1960年曾經(jīng)在糧管所干過(guò)一年多的工作，工作性質(zhì)是零時(shí)工，并非正式崗位。不過(guò)，他自己認(rèn)為自己應(yīng)當(dāng)享受退休干部類似的待遇。這種情況并不少見(jiàn)，當(dāng)民辦教師的相關(guān)補(bǔ)助政策出臺(tái)后，很多僅僅當(dāng)了半年代課教師的人也去上訪，聲稱自己是代課教師，要求享受相關(guān)政策待遇。當(dāng)過(guò)多長(zhǎng)時(shí)間的代課教師可以享受相關(guān)待遇？顯然邊界不是那么好確定。

一些地方退伍軍人的相關(guān)補(bǔ)助政策正是在不斷的上訪壓力下不斷擴(kuò)大享受政策待遇的群體范圍的。最早國(guó)家對(duì)抗美援朝的老退伍軍人給予補(bǔ)助，抗美援越的退伍軍人因此上訪要求同樣的政策，他們的理由很簡(jiǎn)單，“我們也在戰(zhàn)場(chǎng)上流過(guò)血”。不久，抗美援寮的退伍也去上訪。到后來(lái)，與抗美援越的退伍軍人同一年進(jìn)入部隊(duì)的退伍軍人也去上訪，他們的理由是，“我們也為國(guó)家出了力，作了奉獻(xiàn)，只不過(guò)是工作分工不同”。再到后來(lái)，只要是退伍軍人都去要求相關(guān)待遇。

顯然，那些被劃定在特定群體邊界之外的人會(huì)不斷通過(guò)上訪要求將自己劃入群體之內(nèi)，因此，即使特定群體的問(wèn)題有了相關(guān)政策，上訪也不會(huì)減少，只不過(guò)上訪形式從群體性上訪要求政府制定政策來(lái)保障其待遇，變成了零星的個(gè)體上訪要求享受既有的政策。

第二個(gè)方面是特定職業(yè)群體的問(wèn)題邊界。屬于特定職業(yè)群體的人上訪時(shí)都會(huì)以弱者的形象出現(xiàn)，認(rèn)為自己屬于需要照顧的群體，都會(huì)強(qiáng)調(diào)自己的特定職業(yè)群體身份，以及因這種特定職業(yè)群體而曾經(jīng)為國(guó)家作出了重要貢獻(xiàn)。上訪人作為一個(gè)弱者理應(yīng)受到政府照顧，畢竟，社會(huì)主義國(guó)家應(yīng)該體現(xiàn)其撫恤弱小的優(yōu)越性，特定職業(yè)群體上訪要求得到救濟(jì)和幫助也可以理解。但是，特定職業(yè)群體中很多人在享受了政策內(nèi)的補(bǔ)助和優(yōu)待后還會(huì)繼續(xù)上訪。到底哪些是特定群體（如退伍軍人）應(yīng)該享受的權(quán)益？特定群體的權(quán)益與普通人權(quán)益如何區(qū)分？“生活貧困”是一個(gè)很曖昧很模糊的詞，參照的標(biāo)準(zhǔn)不一樣，“生活貧困”的范圍也不同。當(dāng)屬于特定群體的人生活貧困時(shí)，他以特定群體的身份進(jìn)行上訪，其問(wèn)題就更容易得到重視，因此也更容易得到補(bǔ)償與照顧。甚至由于特定群體的上訪更加敏感，其一些無(wú)理的訴求，基層政府也在信訪壓力下給予了滿足，這反過(guò)來(lái)促使特定群體中不斷有人通過(guò)上訪去滿足無(wú)理的訴求。前述退伍軍人毛某的上訪就屬于這種情形。

第三個(gè)方面是特定的特定職業(yè)群體之間攀比所導(dǎo)致“特定”的邊界無(wú)法劃定�，F(xiàn)在的趨勢(shì)是，凡是認(rèn)為自己弱勢(shì)的群體都會(huì)去上訪要求政策照顧，其上訪的理由都是生活困難。問(wèn)題是，我們?nèi)绾谓缍ㄕl(shuí)是弱者，如何界定生活貧困，退伍軍人是否就一定與眾不同，就應(yīng)該享受與其它群體不同的優(yōu)惠扶持和補(bǔ)助？這個(gè)問(wèn)題不是那么好回答，如果說(shuō)退伍軍人曾為國(guó)家做了貢獻(xiàn)，那其它群體沒(méi)有做貢獻(xiàn)嗎？即使是再普通不過(guò)的農(nóng)民，他也有理由說(shuō)自己曾為國(guó)家做了貢獻(xiàn)，而要求國(guó)家給予補(bǔ)助。那么，我們?nèi)绾文艽_定哪些群體是“特定職業(yè)群體”，其問(wèn)題應(yīng)該被解決呢？如果政府的理由不充分，又如何能防止“摁下葫蘆起來(lái)瓢”現(xiàn)象的發(fā)生，解決了一個(gè)群體的問(wèn)題，其它群體的上訪接踵而來(lái)呢？

事實(shí)上，不同群體的攀比早已發(fā)生。在安縣，民辦教師問(wèn)題得到初步解決以后，離職村干部的上訪已經(jīng)開(kāi)始醞釀，不斷有離職村干部要求政府給予補(bǔ)助。安信村的王某最近兩年就多次反映其任村干部30多年，現(xiàn)年老體弱，家庭生活困難，要求政府解決本人生活補(bǔ)助問(wèn)題。同樣，一些下崗工人也看到了國(guó)家?guī)椭�弱�?shì)群體，而在早先早已得到補(bǔ)助的情況下重新開(kāi)始上訪。比如某林場(chǎng)職工陽(yáng)某，2002年已下崗，當(dāng)時(shí)已得到一次性補(bǔ)償。2009年他上訪稱，1995年上班巡山時(shí)不慎跌傷骨折，腳上鋼板和螺絲釘至今未下，腳經(jīng)常疼，要求工傷評(píng)級(jí)，并要求原單位牛犬山林場(chǎng)繳納社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

    上述問(wèn)題的本質(zhì)在于，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于意識(shí)形態(tài)的轉(zhuǎn)型，不同社會(huì)群體的利益訴求全部被釋放出來(lái)。中國(guó)當(dāng)代的社會(huì)轉(zhuǎn)型，建立在一個(gè)以公有制為基本形態(tài)，有濃厚社會(huì)主義傳統(tǒng)的社會(huì)形態(tài)上。在這種社會(huì)形態(tài)下，過(guò)去整個(gè)社會(huì)不那么強(qiáng)調(diào)利益，其意識(shí)形態(tài)強(qiáng)調(diào)更多的是奉獻(xiàn)，社會(huì)上不同群體的人都被要求為了國(guó)家、民族和集體利益而奉獻(xiàn)，整個(gè)國(guó)家對(duì)人的激勵(lì)不是物質(zhì)利益，而是精神鼓勵(lì)和榮譽(yù)激勵(lì)。幾代人的青春都在這種激勵(lì)下度過(guò)的，他們也確實(shí)為國(guó)家和社會(huì)作出了巨大貢獻(xiàn)。而當(dāng)下，整個(gè)國(guó)家正在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，意識(shí)形態(tài)上也放棄了奉獻(xiàn)的話語(yǔ)，而利益激勵(lì)的話語(yǔ)越來(lái)越普遍，幾乎所有的一切都被要求以實(shí)際物質(zhì)利益進(jìn)行激勵(lì)，精神鼓勵(lì)和榮譽(yù)激勵(lì)在很大程度上喪失了合理性和說(shuō)服力。在這種背景下，所有的利益訴求都被釋放出來(lái)，而且取得了相當(dāng)?shù)暮戏ㄐ耘c現(xiàn)實(shí)可能性。

而在政府治理實(shí)踐中，國(guó)家財(cái)政能力不斷提高，并很大部分地用于對(duì)弱勢(shì)群體的扶助上。不同社會(huì)群體也準(zhǔn)確地看到了這一信號(hào)，因此他們不斷以上訪的方式爭(zhēng)取利益。正在這個(gè)意義上，特定職業(yè)群體的上訪通常屬于有理上訪和無(wú)理上訪之外的第三種類型——協(xié)商型上訪。特定職業(yè)群體上訪所針對(duì)的問(wèn)題，大多發(fā)生在過(guò)去的時(shí)代背景和社會(huì)機(jī)制下，那時(shí)利益還不完全是正當(dāng)?shù)�，也不是唯一的激�?lì)因此，那時(shí)也還沒(méi)有制度化的利益計(jì)算機(jī)制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，重要目標(biāo)之一就是，建立合理的利益計(jì)算機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，過(guò)去未被制度化計(jì)算的利益訴求，也不斷被表達(dá)出來(lái)，尚難以完全合理計(jì)算，存在著諸種邊界模糊現(xiàn)象。正因此，特定職業(yè)群體的上訪問(wèn)題，很難被完全制度化地給予解決。在一段比較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，它還會(huì)存在，并處在制度化與非制度化的夾縫中，直到中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型完全完成。在這個(gè)意義上，特定職業(yè)群體的上訪問(wèn)題，是社會(huì)轉(zhuǎn)型和意識(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)型的必然產(chǎn)物。